"До проблеми визначення базових понять у контексті реформування правоохоронних органів". Аналітична записка

Стратегією національної безпеки України "Україна у світі, що змінюється"[1] передбачено реформування правоохоронної системи з метою посилення її функціональної спроможності. Саме це є головною метою діяльності утвореного при Президенті України Комітету з питань реформування правоохоронних органів. Виконання цього завдання ускладнюється відсутністю чіткого визначення таких базових понять, як "правоохоронна діяльність", "правоохоронні органи", "система правоохоронних органів" та "спеціальні служби", які  широко вживаються не тільки у науковому обігу, а й в актах законодавства.

 

Так, у законодавстві України поняття "правоохоронна діяльність" та "правоохоронні органи" визначаються одне через одного, відсутні нормативно визначені критерії, за якими певна діяльність чи органи можуть бути віднесені до правоохоронних.

 

Так, у Законі України "Про основи національної безпеки України"[2] правоохоронні органи визначені як "органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій", а у Законі України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та правоохоронними органами України"[3] – як "державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють   правозастосовні або правоохоронні функції". Однак, поняття "правоохоронні функції", "правоохоронна діяльність" та "правозастосовні функції" є юридично не визначеними. Крім того, сполучник "або" в останньому визначенні означає, що законодавець не вважає правозастосовну діяльність правоохоронною, і, відповідно, до правоохоронних органів можуть належати й органи, які не виконують правоохоронних функцій.

 

Більш конкретно поняття правоохоронних органів визначене у Законі України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів"[4]:

 

"Правоохоронні органи - органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції".

 

Але й у цьому визначенні також правозастосовна діяльність протиставляється правоохоронній. Перелік правоохоронних органів залишився відкритим ("інші органи"), а критерії віднесення цих органів до цієї категорії – не визначеними. Крім того, у цьому переліку серед правоохоронних органів названі й деякі органи, якими правоохоронні функції виконуються лише у вельми обмеженому обсязі: державна контрольно-ревізійна служба, рибоохорона, державна лісова охорона.

 

Відсутність чітких і однозначних юридичних дефініцій базових понять породжує, генерує подальші недоліки, зокрема у законодавчому визначенні сфер компетенції органів сектору безпеки, а відтак – і у практичній організації діяльності системи забезпечення національної безпеки.

 

Зокрема у статті 8 Закону України "Про основи національної безпеки України" одним із основних напрямів державної політики з питань національної безпеки визначено: "зосередження ресурсів і посилення координації діяльності правоохоронних, розвідувальних і контррозвідувальних органів України для боротьби з організованою злочинністю та наркобізнесом". Оскільки у цьому переліку контррозвідувальна діяльність названа окремо, то це дає підстави для висновку, що вона законодавцем не віднесена до правоохоронної діяльності.

 

Однак, хоча у Законі України "Про контррозвідувальну діяльність"[5] ця діяльність, попри розгорнуте визначення її змісту, прямо не названа як правоохоронна, визначення мети цієї діяльності, подане у статті 2, не залишає сумнівів щодо правоохоронного її характеру. До того ж, відповідно до статті 5 Закону України "Про контррозвідувальну діяльність" спеціально уповноваженим державним органом з питань контррозвідувальної діяльності є Служба безпеки України, яка, в свою чергу, згідно зі статтею 1 Закону України "Про Службу безпеки України"[6] є державним правоохоронним органом спеціального призначення. При цьому в Законі України "Про міліцію"[7], яка є найбільшим з правоохоронних органів, слово "правоохоронний" не вживається зовсім.

 

Неправильне розуміння суті правоохоронної діяльності виявляється і у статті 9 Закону України "Про основи національної безпеки", у якій визначаються повноваження суб’єктів забезпечення національної безпеки. Так, у цій статті повноваження Служби безпеки України, яка законом визначена як правоохоронний орган, визначаються у абзаці шостому разом з повноваженнями міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; а власне правоохоронним органам у абзаці дев’ятому приписані не властиві їм повноваження щодо забезпечення захисту і "врятування населення в разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного і природного характерів".

 

Усуненню прогалин і колізій в актах законодавства перешкоджає й відсутність єдності у наукових поглядах на ці поняття.

Розбіжності виявляються у поглядах на зміст цих видів діяльності, а відтак і на склад правоохоронних органів.

 

Наприклад, у Юридичній енциклопедії під ред. Шемшученко Ю.С.[8] правоохоронна діяльність визначена у широкому смислі, як система заходів, спрямованих на забезпечення виконання конституції, законів та інших нормативно-правових актів держави. Однак, на досягнення цієї ж мети спрямована діяльність будь-якого органу влади, оскільки реалізація владних повноважень (адміністрування) полягає у встановленні певного порядку дій для інших суб’єктів права і примушуванні до виконання цього порядку, а відповідно до ст. 19 Конституції України[9] "органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Далі у цій же статті енциклопедії зазначено, що здійснюють цю діяльність правоохоронні та інші державні органи, а також громадські організації.

 

Низкою інших прихильників розширеного визначення правоохоронної діяльності до її функцій прираховуються також профілактика правопорушень та відновлення порушених прав.

 

Такі визначення не дозволяють чітко відрізняти правоохоронну діяльність від управлінської діяльності будь-яких органу або посадової особи. Внаслідок цього до правоохоронних органів можуть бути прилічені усі органи держави – від Верховної Ради, Президента і Конституційного суду до органів місцевого самоврядування.

 

З цього приводу потрібно звернути увагу також на те, що органи правосуддя, попри свою очевидну правоохоронну роль, в демократичних правових державах Європи не належать ні до правоохоронних органів, ні до сектору безпеки. Цим підкреслюється їхня незалежність і принцип розподілу державної влади. На відокремленість судів від правоохоронних органів указує, зокрема, й назва Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів"[10].

 

Крім того, автори розширених наукових визначень, сплутуючи правоохоронну діяльність з правозахисною, прираховують до суб’єктів правоохоронної діяльності також адвокатуру та громадські організації.

 

Розширені визначення правоохоронної діяльності мають право на існування з точки зору філософії. Але їх застосування призводить до розширення понад розумні межі кола суб’єктів сил підтримання правопорядку і, загалом, сектору безпеки.  

 

Низкою науковців, які усвідомлюють цю обставину, робилися спроби звузити визначення правоохоронної діяльності. Для цього пропонувалося використати як додаткову визначальну ознаку посилання на суб’єкт цієї діяльності – правоохоронні органи ("спеціально уповноважені", "озброєні", "спеціального призначення" тощо). Однак, ці пропозиції не є прийнятними з‑за того, що самі ці органи визначаються через категорію правоохоронної діяльності. Тобто при такому підході поняття визначається через самого себе.

 

Що стосується правозастосовної діяльності, то її проведення не є специфічною ознакою правоохоронних органів.

 

Поняття правозастосовної діяльності запроваджено у середині 50-х років ХХ століття, коли низка провідних на той час радянських правознавців імплементували спочатку в теорію, а потім і у законодавство свою думку про сутнісні відмінності правозастосування не тільки від правовстановлення, але й від застосування права. На їхній погляд, правозастосування пов’язане виключно з каральною функцією держави і відбувається у ході боротьби зі злочинністю та під час здійснення правосуддя. Тобто є підстави вважати, що протиставлення понять "правозастосовна діяльність" і "застосування права" є штучним і ґрунтується на властивому слов’янським мовам лексичному різноманітті.

 

У правознавстві і праві європейських демократичних держав цієї проблеми не існує. Там поняття "правозастосування", "застосування права", "правозастосовча діяльність" чи "правозастосовна  діяльність" позначаються єдиним терміном: скажімо, на англійській мові – "use of law", а на німецькій – "Rechtsanwendung". Визначається це поняття просто і зрозуміло – як прийняття правомірних рішень на основі порівняння норм законів, якими визначені правові наслідки абстрактних юридичних фактів, з конкретними життєвими обставинами.

 

А тому практично будь-яку правомірну діяльність усіх органів держави, юридичних і навіть фізичних осіб можна вважати правозастосуванням.

 

Наприклад:

- законодавчий орган веде свою правовстановлювальну діяльність, застосовуючи  правові норми, якими встановлений регламент роботи та правила законотворчої діяльності;

- фізичні особи, перебуваючи на вулиці, повинні постійно застосовувати право: порівнювати ситуацію на дорозі з юридично встановленими правилами дорожнього руху.

 

Викладене свідчить про недостатність наявних в українському законодавстві дефініцій для однозначної ідентифікації як правоохоронної діяльності, так і правоохоронних органів.

 

Для розв’язання означеної проблеми уявляється доцільним звернутися до іноземного, насамперед європейського, досвіду.

Системний аналіз документів міжнародного і національного права інших держав свідчить відсутність у них прямих аналогів українських термінів "правоохоронна діяльність" та "правоохоронні органи".

 

Одним з основних складників сектору безпеки є сили підтримання правопорядку. У США та інших англомовних державах вживаються терміни "Law Enforcement Actitvity" та "Law Enforcement Agencies", які в Україні офіційно перекладаються як "правоохоронна діяльність" та "правоохоронні органи", однак буквально можуть бути перекладені як "діяльність із застосуванням законного примусу" та "державні органи, уповноважені на застосування законного примусу", на яких покладається безпосереднє забезпечення національної безпеки у сферах правопорядку, громадської та державної безпеки.

 

До "Law Enforcement Agencies" належать поліційні органи і спецслужби.

 

Поліційні органи – це органи виконавчої влади, спеціально уповноважені на проведення поліційної діяльності – особливого різновиду державно-управлінської діяльності, що здійснюється із застосуваннями державного (адміністративного) примусу, включаючи правообмежувальні заходи і крайню форму примусу – легітимне насилля, тобто передбачене законодавством застосування сили у широкому розумінні цього поняття (в українському праві – прямого адміністративного примусу): фізичної сили, спеціальних засобів та зброї.

 

Притаманними для поліційних органів є надане їм право у передбачених законодавством випадках:

- встановлювати обмеження на вільне пересування або доступ до певних об’єктів;

- контролювати переміщення через державний кордон предметів і осіб;

- забезпечувати впровадження і підтримання спеціальних правових режимів (надзвичайного стану, надзвичайної екологічної або техногенної ситуації, антитерористичногї операції тощо);

- безпосередньо здійснювати контроль за дотриманням вимог законів, порушення яких тягнуть за собою адміністративну і кримінальну відповідальність;

- перевіряти документи, що посвідчують особу;

- безпосередньо припиняти правопорушення;

- тимчасово затримувати осіб, стосовно яких є дані про вчинення ними правопорушень;

- здійснювати кримінально-процесуальні та адміністративні заходи, спрямовані на виявлення, розслідування і припинення правопорушень, у тому числі й заходи, пов’язані з примусовим отриманням інформації від фізичних і юридичних осіб (включно з арештом документації), обшуком осіб, територій і приміщень;

- провадити ліцензійно-дозвільну діяльність;

- припиняти незаконну діяльність і вилучати знаряддя і предмети незаконного виробництва чи промислу;

- самостійно накладати адміністративні покарання на правопорушників;

- виконувати судові вироки злочинцям, пов’язані з позбавленням їх волі та конфіскацією майна і коштів, які їм належать.

Слід зауважити, що окремі поліційні повноваження можуть надаватися й іншим державним органам, які безпосередньо не належать до поліційних. До таких відносяться державні контрольно-ревізійні та наглядові органи (інспекції, контрольно-ревізійні служби тощо).

 

Прокуратура зазвичай належить до судової гілки влади. Але у випадках, коли їй надається право самостійно провадити кримінальне переслідування, позбавляти волі обвинувачуваних або підозрюваних осіб, вести досудове розслідування, вона також може бути віднесена до поліційних органів.

 

Відповідно до європейських підходів притаманними сектору безпеки поліційними органами є:

- поліція: загальнодержавна, а також її відомчі та функціональні (боротьби з наркотиками, незаконним обігом зброї, нелегальною міграцією, фінансовими злочинами тощо) різновиди;

- жандармерія – поліція військового типу внутрішньої організації (у деяких державах вона називається карабінерією або національною гвардією);

- органи безпеки держави: контррозвідки та боротьби із злочинами проти держави та іншими особливо небезпечними для суспільства злочинами, які загрожують життєво важливим національним цінностям (антиконституційною підривною діяльністю, тероризмом, організованою злочинністю, корупцією на вищих щаблях влади);

- органи охорони державного кордону;

- органи митного контролю.

 

Спецслужбами у європейських державах та міжнародних організаціях вважаються державні структури, яким надані повноваження на проведення спеціальної або, як її ще називають, таємної, оперативної чи розвідувальної діяльності. Зміст цієї діяльності  зводиться до отримання інформації без відома її власника або об’єкта, якого вона стосується, а також у проведенні інших таємних заходів. Тобто, визначальною ознакою спецслужб є специфіка методів і засобів виконання покладених на них завдань, а не загальне спрямування цієї діяльності.

 

Тому спецслужби можуть бути не тільки зовнішньо-розвідувальними, але й правоохоронними. До останніх належать підрозділи контррозвідки, кримінального розшуку, фінансової розвідки (у випадку надання їм права на проведення оперативної діяльності) та інші.

 

Спецслужби можуть мати статус як окремих органів, так і підрозділів у складі державних органів, які, загалом, не є спецслужбами.

 

Те, що спецслужби як суб’єкти цього сегменту сектору безпеки відокремлені від поліційних органів, є виразом одного з основоположних європейських принципів організації діяльності сил правопорядку – так званого "розмежувального принципу". Відповідно до нього спецслужби не мають жодних поліційних повноважень, а їхня таємна діяльність має виключно інформаційний характер. Таким чином, спецслужби негласними методами і засобами контролюють криміногенне середовище, виявляють ознаки підготовки і скоєння злочинів і документують злочинну діяльність. Однак, вони самі не затримують злочинців і не провадять слідство. За наявності достатніх підстав спецслужби передають відповідні матеріали у поліційні органи (інколи – у прокуратуру або суди), які у взаємодії зі спецслужбами вживають заходів до затримання злочинців і проведення подальших процесуальних досудових дій. Цей принцип сприяє підвищенню якості оперативної  діяльності спецслужб і об’єктивному розслідуванню злочинів, оскільки оцінка інформації, зібраної спецслужбою, здійснюється не залежними від неї слідчими, прокурорами і суддями.

 

З урахуванням викладеного пропонується в рамках роботи з виконання визначеного у п. 5.2.1 Стратегії національної безпеки України "Україна у світі, що змінюється" завдання щодо системного вдосконалення законодавства з питань національної безпеки передбачити:

 

1. Застосування таких дефініцій базових понять:

- "правоохоронна діяльність – система контрольно-ревізійних, оперативно-розшукових, кримінально-процесуальних та адміністративно-примусових заходів, які здійснюються у порядку, визначеному законодавством, з метою підтримання правопорядку, виявлення і безпосереднього припинення правопорушень, що підпадають під дію Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також виконання кримінальних і адміністративних санкцій щодо правопорушників";

- правоохоронні органи – державні органи, головним призначенням яких є здійснення правоохоронної діяльності.

 

2. Запровадження інституту органів, яким законами надаються окремі правоохоронні повноваження.

 

Відділ стратегії реформування сектору безпеки

(В. М. Гірич)