"Гаазький саміт з фізичної ядерної безпеки та подальші перспективи механізму самітів". Аналітична записка

Вступ

 

Одним із інструментів підвищення рівня захищеності ядерних та інших радіоактивних матеріалів і відповідних установок від терористичних загроз став започаткований президентом США Бараком Обамою механізм глобальних самітів з фізичної ядерної безпеки (ФЯБ). У рамках його функціонування було проведено саміти у Вашингтоні (2010 рік) та Сеулі (2012 рік). Черговий саміт відбудеться 24-25 березня п.р. у м. Гаага (Нідерланди). Більшість експертів схильні вважати, що анонсований президентом США 19 червня 2013 року у Берліні[1] Вашингтонський саміт 2016 року стане завершальним заходом у такому форматі.

 

У представленій записці аналізуються найбільш важливі тенденції та їх можливий вплив на процес переформатування міжнародних зусиль щодо протидії ядерному тероризму.

 

Про взаємозв’язок протидії розповсюдженню ядерної зброї та боротьби з ядерним тероризмом

У 1990-і роки минулого століття виникла загроза руйнування міжнародного режиму нерозповсюдження ядерної зброї (ЯЗ), основу якого складає Договір про нерозповсюдження ядерної зброї (1968 р.). Видатний внесок в його збереження зробила Україна, відмовившись від третього у світі за потужністю арсеналу ЯЗ і отримавши взамін, як виявляється, малоефективні гарантії своєї безпеки, зафіксовані у Будапештському меморандумі (1994 р.). У цей час також світова спільнота уперше зіштовхується з таким явищем, як незаконний обіг ядерних та інших радіоактивних матеріалів, але спочатку його небезпека сприймається лише з точки зору нерозповсюдження ЯЗ.

 

Наприкінці ХХ століття відбувається також різке посилення загроз тероризму та екстремізму. Такі терористичні організації, як «Аль-Каїда» та «Аум-Сінрікьо» роблять активні спроби заволодіти ЯЗ та іншими видами зброї масового знищення (ЗМЗ). Але переламним моментом для усвідомлення загроз тероризму з використанням ЗМЗ, включаючи ЯЗ, все ж таки, стали теракти 11 вересня 2001 року (9/11).

 

Після 9/11 протидія загрозам тероризму з використанням ЗМЗ, насамперед ЯЗ, стає одним з пріоритетів у безпековій сфері для багатьох національних урядів та міжнародних організацій. У цей період започатковується ряд глобальних програм та ініціатив, значно активізується робота над прийняттям відповідних міжнародних правових документів тощо.

 

Серед останніх слід виділити Резолюцію 1540 Ради Безпеки ООН (2004 р.)[2], основним призначенням якої є створення ефективних бар’єрів для запобігання потраплянню ЗМЗ, включаючи ЯЗ, до рук недержавних акторів, насамперед терористів. Ця резолюція, фактично об’єднала заходи з протидії розповсюдженню ЗМЗ і тероризму з використанням ЗМЗ, засвідчивши їхню тотожність у більшості випадків[3]. Не зважаючи на це, організатори самітів з ФЯБ не включають до їх програм проблематику нерозповсюдження ЯЗ, обмежуючись питаннями протидії ядерному тероризму[4].

 

Загроза ядерного тероризму у контексті глобальної війни проти міжнародного тероризму

Хоча ймовірність оволодіння терористами або екстремістами ЯЗ оцінюється як незначна, наслідки актів ядерного тероризму можуть бути настільки катастрофічними, що це не тільки не дозволяє ігнорувати пов’язані з ними ризики, але й після 9/11 висунуло ФЯБ до числа пріоритетних завдань світової спільноти у сфері безпеки.

 

Разом з тим, глобальна війна, об'явлена тероризму, і величезні ресурси, які були виділені на її цілі, принесли свої результати і призвели до певних змін у характері терористичних загроз, що, на нашу думку, є підставою для проведення поглибленої переоцінки ризиків ядерного тероризму.

 

На жаль, результати численних досліджень, присвячених оцінці загрози ядерного тероризму, варіюються у занадто широкому діапазоні, починаючи від висновків про неминучість здійснення акту ядерного тероризму вже найближчим часом до таких, що вказують на явне перебільшення цієї загрози.

 

Разом з тим, якщо виходити з того беззаперечного факту, що до цього часу не було вчинено жодного теракту[5] з використанням ядерних або інших радіоактивних матеріалів, враховуючи також те, що:

- після 9/11 терористи зазнали нищівних втрат у своїх керівних ланках;

- завдяки зусиллям світової спільноти були серйозно скорочені джерела фінансування терористів і зменшені їхні ресурсні можливості;

- акцент активних контртерористичних дій було значною мірою перенесено у регіони, де терористи мають суттєву підтримку і тому змушені утримуватися від планів застосування ЗМЗ;

можна констатувати, що на сьогоднішній день відсутні переконливі свідчення про те, що терористи все ще планують здійснення актів ядерного тероризму і продовжують спроби оволодіти необхідними для цього матеріалами і технологіями.

 

Цей висновок корелює з точкою зору відомого американського експерта з протидії тероризму Брайана Дженкінса (Brian Michael Jenkins), який ще у 1987 році зазначав, що, терористи як правило, надають перевагу добре апробованим методам - «підриву вибухівки, вбивствам, збройним нападам, викраденню людей, захопленню літаків, встановленню барикад і захопленню заручників»[6]. На його думку, терористи будуть продовжувати використовувати ці методи терору до тих пір, доки ці методи будуть забезпечувати терористам досягнення своїх цілей.

 

Таким чином, із загальних міркувань можна зробити висновок, що в результаті глобальних контртерористичних заходів ризики ядерного тероризму були суттєво знижені.

 

Чинники, що впливають на ефективність механізму самітів з фізичної ядерної безпеки

Як відзначають експерти, механізму самітів з ФЯБ, як інструменту «м’якої політики», притаманні такі недоліки:

- добровільний характер прийняття учасниками зобов'язань щодо ФЯБ;

-  лише політична відповідальність у разі невиконання таких зобов’язань;

- складність запровадження єдиних міжнародних норм ФЯБ у рамках механізму самітів.

 

Перелічені недоліки посилюються проблемами, пов’язаними із процесом оцінки ризиків і загроз ядерного тероризму, якому на даний момент, на наш погляд, бракує гнучкості та оперативності.

 

Дійсно, наприклад, провідний експерт Фонду Карнегі Марк Гіббс (Mark Hibbs) як одну з перешкод для запровадження міжнародних стандартів з ФЯБ називає те, що деякі національні лідери «поділяють не надто серйозне ставлення до загроз ядерного тероризму, що ґрунтується, зокрема, на відсутності будь-яких інцидентів, пов’язаних з ядерним тероризмом і, з їхньої точки зору, може свідчити про достатність теперішнього рівня зусиль у цій сфері»[7], а відсутність прикладів терактів з використанням не тільки ядерних, але й радіоактивних матеріалів для багатьох професіоналів, на його думку, є підставою вважати можливість використання цих матеріалів терористами лише теоретичною.

 

І з такою точкою зору важко не погодитися, особливо враховуючи те, що у порівнянні, навіть, з примітивним ядерним вибуховим пристроєм виготовлення так званої «брудної бомби»[8] не становить жодних серйозних проблем. 

 

На один з механізмів формування доволі стриманого відношення щодо прийняття конкретних зобов'язань у сфері ФЯБ, пов’язаний з оцінкою загрози ядерного тероризму, вказує також відомий американський аналітик Уільям Тобі (William Tobey), який відзначає «без сумніву достатньо поширену серед лідерів точку зору, згідно з якою, національний лідер, визнаючи, що питання фізичної ядерної безпеки є важливим у глобальному вимірі, вважає, що у власній країні воно не настільки загрозливе, щоб розглядати його як проблему»[9]. 

 

Зважаючи, на те, що загальна кількість терористичних актів у світі з 2001 по 2012 рік зросла у кілька разів[10], і ця тенденція зберігається, подальше нарощування глобальних зусиль у цьому напрямі навряд чи можливе без отримання відповіді на питання, чому до цього часу терористи не зробили жодної реальної спроби вчинити акт ядерного або радіаційного тероризму?

 

Крім того, поглиблений аналіз навіть загальної інформації, яку надає МАГАТЕ про інциденти, пов’язані з незаконним обігом ядерних та інших радіоактивних матеріалів, також не дозволяє напевне говорити про намагання терористів заволодіти зазначеними матеріалами (докладніше див., наприклад аналітичну доповідь НІСД з цього питання[11]).

 

На наш погляд, правильне пояснення відсутності фактів здійснення актів ядерного тероризму дається у роботі американських дослідників Ч. Фергюсона та Д. Любенау, які пояснюють її як результат реалізації стратегії багатошарового захисту, що ускладнює кроки терористів «на кожній ланці упродовж усього ланцюга їхніх дій… Навіть якщо кожний захисний шар і не може забезпечити досконалого захисту, комбінована дія усіх шарів дозволяє створити доволі ефективну систему фізичної безпеки»[12].

 

На основі викладених вище міркувань, можна зробити висновок, що на сьогоднішній день назріла необхідність у проведенні поглибленого аналізу загрози ядерного тероризму з метою більш повного урахування результатів глобальних контртерористичних заходів. 

 

Специфіка теперішньої ситуації у сфері протидії такій глобальній загрозі, як ядерний тероризм, полягає також і в тому, що вона, значною мірою, обумовлена часовими рамками політичних процесів на національному рівні, а саме - у США.

 

Нагадаємо, що після того, як у 2009 році у Празі на початку своєї президентської каденції Барак Обама проголосив, що «США будуть докладати зусиль для досягнення миру та безпеки у світі без ядерної зброї»[13], протидія ядерному тероризму стала одним з пріоритетів зовнішньої політики Сполучених Штатів, і невдовзі, у період підготовки і проведення Вашингтонського саміту 2010 року, глобальні зусилля на цьому напрямі досягли свого політичного апогею.

 

При цьому слід відзначити, що Білий дім спочатку не планував подовження дії цієї ініціативи поза 2014 рік, підкреслюючи, що проведення самітів не повинно підмінювати чинні інструменти міжнародної політики, зокрема діяльність МАГАТЕ. Виконання основних пунктів Робочого плану дій Вашингтонського саміту, було розраховане, фактично, на період першого терміну перебування Барака Обами у Білому домі. Проте сподівання на виконання усіх запланованих заходів справдилися лише частково. Внаслідок цього, а також завдяки позиції деяких країн, включаючи Україну, які виступали за збереження цього механізму, термін його дії було продовжено до 2016 року, восени якого відбудеться зміна господаря Білого дому.

 

Відзначаючи важливість заявленої президентом Обамою цілі - зменшення загрози ядерного тероризму для США - не тільки для національної безпеки Сполучених Штатів, а й для глобальної безпеки взагалі, слід при цьому підкреслити, що відповідні зусилля і заходи, все ж таки, були достатньо сильно персоніфіковані, внаслідок чого при наявності серйозних здобутків на цьому напрямі навряд чи можна очікувати, що боротьба проти ядерного тероризму знову стане одним з пріоритетних пунктів зовнішньої політики Білого дому після виборів президента США у листопаді 2016 року.

 

Таким чином, враховуючи результати глобальної війни проти тероризму, а також вплив ряду політичних чинників, можна погодитися з тими експертами та аналітиками, які передбачають, що після 2016 року механізм самітів з ФЯБ припинить своє існування або зазнає суттєвого переформатування.

 

Дещо про роль і місце України у міжнародних зусиллях щодо фізичної ядерної безпеки

Роль нашої держави у зусиллях з підвищення глобального рівня фізичної ядерної безпеки важко переоцінити. Її, зокрема, можна проілюструвати тим, що одним з основних досягнень у період між самітами 2010 і 2012 років визнається факт вивезення 480 кг високозбагаченого урану (ВЗУ) до країн виробників, але, як підкреслюють деякі американські експерти, майже половину від цієї кількості матеріалу забезпечило виконання рішення лише однієї країни-учасниці - України[14]. 

 

Завдяки позбавленню від ВЗУ Україна у міжнародному рейтингу - NTI індексі фізичної безпеки ядерних матеріалів[15] - перейшла до більш «безпечної» частини списку, тобто до числа країн, які не мають ВЗУ, або в яких загальна кількість цього матеріалу не перевищує 1 кг, посівши там 23-ю сходинку (разом з ОАЕ) із 151 країн, в яких було оцінено стан ФЯБ. При цьому, якщо за показниками таких категорій як «прихильність до глобальних норм та стандартів» та «національні можливості» щодо ФЯБ наша країна займає лідируючі позиції, то у категорії «стан ризиків», яка включає показники, що враховують рівень корупції в державі, політичну стабільність, якість державного управління тощо, Україна отримала низькі оцінки. Тобто, виходячи з оцінок міжнародних експертів, можна сказати, що подальші успіхи нашої держави у сфері ФЯБ нерозривно будуть пов’язані із загальними зусиллями України на шляхах докорінного реформування державного управління і суспільних відносин.

 

Взагалі, якщо також згадати історичний внесок України у збереження режиму нерозповсюдження ЯЗ, то заслуги нашої держави у підвищенні рівня глобальної безпеки у цій сфері виявляються беззаперечними. Разом з тим, відсутність вивіреної зовнішньополітичної стратегії держави, у т.ч. щодо ядерного роззброєння, ядерного нерозповсюдження та протидії ядерному тероризму, не дозволила Україні ефективно використати ці кроки для зміцнення національної безпеки і сталого покращення іміджу нашої держави на міжнародній арені. 

 

Висновки та рекомендації

На основі проведеного аналізу можна зробити такі основні висновки.

1. Внаслідок успіхів світової спільноти на окремих напрямах глобальної війни з тероризмом можна говорити про зниження ризиків ядерного тероризму, але, зважаючи на катастрофічні наслідки, який мав би акт ядерного тероризму, прогнози щодо деякої переоцінки у теперішніх умовах загрози використання терористами ядерної зброї не повинні мати своїм результатом ігнорування цієї загрози.
2. Альтернативою постійному нарощуванню витрат на цілі фізичної ядерної безпеки має стати їх оптимізація на основі запровадження визнаних міжнародною спільнотою стандартів фізичної безпеки. Передбачається, що учасникам Гаазького саміту буде запропоновано розглянути відповідну пропозицію. 
3. Враховуючи вплив розглянутих вище чинників, з великою долею ймовірності можна припустити, що увага міжнародного співтовариства до загроз і ризиків ядерного та радіаційного тероризму у наступні кілька років дещо послабне, а сам механізм самітів після проведення останнього заходу в 2016 році або зазнає значного переформатування, або ж сформульовані у рамках його функціонування завдання будуть виконуватися через інші міжнародні інституції та інструменти (наприклад, МАГАТЕ).

На основі проведеного аналізу та зроблених висновків представляється доцільним державним органам України, причетним до протидії загрозам ядерного та радіаційного тероризму, а також загрозам розповсюдження ядерної зброї, рекомендувати

 

а) на міжнародному рівні:

– послідовно продовжувати зовнішньополітичний курс миролюбної держави, спрямований на протидію загрозам ядерного та радіаційного тероризму, інших видів тероризму із застосуванням зброї і матеріалів масового знищення, а також на суттєве зниження ролі ядерних озброєнь у міжнародній політиці;

- спираючись на видатні внески України у збереження режиму нерозповсюдження ядерної зброї та у підвищення глобального рівня фізичної ядерної безпеки, розробити стратегію активізації ролі України на міжнародній арені у сфері контролю над ядерними озброєннями та протидії ядерному тероризму, одним із можливих елементів якої могла би стати ініціатива України щодо створення у рамках Конференції з роззброєння коаліції держав, які свого часу відмовилися від ядерної зброї та від ядерних військових програм (зазначена коаліція, у свою чергу, могла б стати ініціатором розробки і прийняття міжнародного правового документу про дієві негативні гарантій усім неядерним державам з боку ядерних держав;

 

а) на національному рівні:

–  спираючись на оцінку фізичної ядерної безпеки в Україні, представлену в NTI-індексі безпеки ядерних матеріалів, на цьому напрямі наша держава має зосередитися на боротьбі з корупцією та на підвищенні ефективності державного управління у цій сфері.

 

Відділ екологічної та техногенної безпеки

 (С.І. Кондратов)

 

Додаток 1

Основна інформація про Саміт з фізичної ядерної безпеки 2014р. у Гаазі (Нідерланди)

Відповідно до інформації, розміщеної на офіційному сайті цьогорічного саміту з фізичної ядерної безпеки в Гаазі[16], очікується, що у заході візьмуть участь лідери 53 країн та чотирьох міжнародних організацій (ООН, ЄС, МАГАТЕ та ІНТЕРПОЛ). Як і на попередніх самітах, головною ціллю зібрання буде скорочення кількості ядерних матеріалів у світі, а також забезпечення їх фізичної безпеки. Голова організаційного комітету саміту міністр закордонних справ Нідерландів Франс Тіммерманс (Frans Timmermans) підкреслив особливу важливість особистої участі лідерів країн та керівників міжнародних організацій для успішного проведення саміту[17]. Передбачається, що Гаазький саміт стане передостаннім, а весь процес завершиться у 2016 році самітом у Вашингтоні (США). 

 

Однією з цілей країни-господарки є розширення сфери застосування угод, що діють у цій сфері. Дискусії у рамках самітів з фізичної ядерної безпеки точаться, головним чином, навколо ядерних матеріалів, які використовуються у мирних цілях, наприклад в енергетиці і радіології. Нідерланди мають намір досягти більшої ясності щодо фізичної безпеки ядерних матеріалів, які використовуються у військових цілях. Крім того, Нідерланди наполягають на практичній реалізації заходів з фізичної ядерної безпеки, які були розроблені МАГАТЕ.

 

13-15 січня 2014 р. під час останньої підготовчої наради (нараді «шерпів») у м. Паттайя (Таїланд) розглядалися питання обміну інформацією щодо фізичної ядерної безпеки, а також посилення співробітництва між урядами та ядерною промисловістю. Учасники наради погодилися стосовно того, що державні органи країн повинні у більшій мірі залучати промислові компанії з метою розробки нових заходів з фізичної безпеки. 

 

На саміті 2014 року буде розглянуто досягнутий за чотири роки прогрес, визначено, які із завдань, окреслених Робочим планом Вашингтонського саміту та Сеульським комюніке, не були виконані та запропоновані шляхи їх виконання.

 

Висновкам щодо результативності зусиль міжнародного співтовариства у сфері фізичної ядерної безпеки, безумовно, сприятиме опублікування у січні 2014 року другого видання NTI[18] індексу фізичної безпеки ядерних матеріалів (The 2014 NTI Nuclear Materials Security Index).

 

Крім того, Нідерланди планують провести обговорення таких очевидних і досяжних цілей:

1. Забезпечення фізичної безпеки і скорочення, якщо це можливо, використання високозбагаченого урану та плутонію.
2. Збільшення кількості країн, що ратифікували Конвенцію про фізичний захист ядерного матеріалу з урахуванням поправки з тим, щоб конвенція якнайшвидше набула чинності.
3. Збільшення частоти консультативних місій МАГАТЕ для оцінки національних структур відповідальних за фізичну ядерну безпеку.
4. Національні реєстри та системи захисту високорадіоактивних джерел (наприклад, у медичному обладнанні).
5. Підвищення ролі промисловості у забезпеченні фізичної ядерної безпеки, підвищення культури фізичної ядерної безпеки та посилення чинних регуляторних норм у цій сфері.
6. Необхідність інформування державними органами власного населення і міжнародного співтовариства про те, що на державному рівні вживають необхідних заходів для підтримки фізичної безпеки ядерних матеріалів та ядерних установок. Такі заходи будуть зміцнювати зростанню довіри до міжнародної системи захисту від ядерного тероризму.   

Нідерланди, як країна-господарка заходу, планує крім звичайного оголошення національних заяв розширити можливості для неформального спонтанного спілкування лідерів і міжнародних організацій.