"Міжнародний досвід визначення корупційних ризиків та можливості його використання в Україні". Аналітична записка

В сучасних умовах корупція становить реальну загрозу національній безпеці не лише України але й більшості країн світу. За оцінками експертів і вчених, що знаходять підтримку серед широкого загалу громадян України, наприкінці ХХ – на початку ХХІ століття в умовах побудови т.зв. «дикого капіталізму» відбулися певні деформації, які створили реальні передумови до поширення корупції в органах законодавчої, виконавчої і судової влади та органах місцевого самоврядування. При цьому, у разі поширення корупційних проявів серед значної кількості державних службовців відбувається деморалізація і розпад вказаних органів, а широкі кола населення втрачають віру в соціальну справедливість, захищеність своїх прав і свобод.

 

Як свідчить аналіз, для попередження вказаного перебігу подій вкрай важливо змінити основні орієнтири діючої в Україні та багатьох інших державах світу моделі ринкових відносин і ввести ряд обмежень стосовно тих, хто намагається опиратися у відносинах із оточуючими на т.зв. «силу грошей». Насамперед, це стосується національних і транснаціональних корпорацій. Водночас, одним із головних завдань у подоланні корупції є запобігання формуванню сталої громадської думки про те, що гроші вирішують усе, оскільки поширення таких поглядів, як свідчить негативний досвід деяких інших країн, може призвести до деградації суспільства і держави.

 

Наочними у контексті зазначеного є оцінки Мічиганського університету США: «Багато людей вважають, що коли у них буде більше грошей, їх життя стане більш щасливим. Результати проведеного дослідження серед осіб з різним рівнем достатку свідчать, що додаткові грошові кошти не є панацеєю від усіх життєвих труднощів, а в головних сферах життя є взагалі неефективними»[1].

 

В основу подолання корупційних проявів, вважаємо, мають бути покладені такі основні принципи:

рівності прав і свобод людини і громадянина;

- рівності обов’язків та відповідальності усіх громадян перед законом;

- розподілу влади та бізнесу.

 

В сучасних умовах певні кроки, спрямовані на подолання корупції, вже здійснено на рівні міжнародного права і національного законодавства. Зокрема, в Україні 2011 року почала діяти низка нових законодавчих актів у цій сфері. За цих умов актуальною видається проблема своєчасного визначення корупційних ризиків з метою їх нейтралізації, запобігання чи припинення, а також вивчення і застосування відповідного досвіду іноземних країн.

 

Суперечливий досвід останніх років щодо запровадження методологій оцінки корупційних ризиків у різних країнах Європи засвідчив необхідність створення підґрунтя для розробки практично орієнтованих методик, яким мали б стати відповідні наукові дослідження. Ключовою проблемою при цьому ставали питання поєднання загальних політичних (концептуальних) підходів, що є чіткими і не суперечливими за змістом, та специфічного національного контексту. З цією метою Європейська Комісія розпочала низку міждисциплінарних спеціальних дослідницьких проектів, що були орієнтовані на розробку саме таких концептуальних підходів.

 

У 2004 році в рамках європейського проекту щодо методики оцінки ризиків криміногенності (МАRC) була запропонована Загальна методологія оцінки ризиків криміногенності в законодавстві, поява якої суттєво змінила відношення до проблеми оцінки корупціогенності законодавства, перемістивши її із сфери наукових досліджень в площину практичної діяльності. Це співпало з появою в міжнародно-правових документах, що встановлюють загальні принципи та механізми протидії корупції, чітких положень про необхідність створення національних превентивних механізмів, які унеможливлюють або суттєво зменшують ризики формування корупційних практик (ст. 5 Конвенції ООН «Проти корупції»)[2].

 

Хоча в різних практичних контекстах проблема корупціогенності законодавства обговорювалась ще з 1990-х, однак ці обговорення обмежувались переважно загальними деклараціями і, найчастіше відбувались на рівні інститутів громадянського суспільства, скептично сприймаючись державними органами. Лише в окремих сферах державні органи виявляли зацікавленість. Наприклад, у цей період в Швеції розроблено перші варіанти методики виявлення «сфер корупційних ризиків та груп ризиків» у сфері оподаткування, які стали дієвим механізмом внутрішнього контролю. Однак, вони базувались на аналізі законодавства і реальної практики, що робило їх недостатньо відкритими, орієнтованими переважно на вирішення специфічних завдань у сфері внутрішньої безпеки відповідних органів.

 

Тому з появою Методології проекту МАRC значно активізувались зусилля європейських інститутів щодо створення методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві, яка мала б стати імплементацією цієї методології на національному рівні. В основі методології МАРС є кілька принципових моментів:

1. Виділяються три стандартні фази оцінки (відбір законодавчих актів, проведення їх аналізу, формулювання пропозицій по усуненню виявлених ризиків).
2. Оцінка проводиться на рівні концепції нормативно-правового акту (загальна оцінка) та його змісту (змістовна оцінка).
3. Використовується система спеціальних індикаторів (показників) корупційних ризиків.
4. Корупційні ризики отримують кількісну оцінку через спеціальні індекси.

За останні роки підготовка методики антикорупційної експертизи на основі методології МАRC проводилась лише в кількох європейських країнах, хоча при цьому повнота та послідовність її імплементації була не завжди повною. Найчастіше вона використовувалась у якості рамкової моделі оцінки.

Наприклад, в 2007 році в Молдові було затверджено методику оцінки корупційних ризиків, яка розроблялась на основі використання окремих положень методології МАRC. Ця методика мала забезпечити можливість виявлення корупційних ризиків в нормативно-правових актах або в їх проектах. Особливістю методики було виділення двох рівнів оцінювання: загального (на рівні концепції) та змістовного. Найбільш складним було визначити можливість появи корупційних ризиків на концептуальному рівні. Визначались два основних напрямки оцінки:

а) відповідність нормативно-правового акту вимогам національного антикорупційного законодавства та міжнародним стандартам у цій сфері;

б) обґрунтованість нормативно-правового акту, яка передбачала фактичну відповідність акту вимогам підтримання справедливого балансу різних соціальних інтересів у цій сфері (неможливість задоволення інтересів одних соціальних суб’єктів за рахунок нанесення шкоди, порушення прав інших, покладення суспільно невиправданих витрат на соціальних суб’єктів, тощо)[3].

 

Варто зазначити, що в дискусіях у російському експертному середовищі останнім часом неодноразово зверталась увага на те, що виключення концептуального рівня з предмету оцінки (а саме це було характерним для більшості методик, що були розроблені в цій країні) суттєво знижує ефективність оцінки[4].

 

У змістовному компоненті оцінки визначаються типові чинники, що впливають на можливість корупційних деформацій в діяльності посадових осіб та установ. Набір таких чинників є достатньо стандартним і в значній мірі повторюється в інших варіантах методик, які розроблялись в різний час та в різних країнах. Серед них: нечіткість термінології та мовних конструкцій, конкуренція правових положень (правові колізії), надмірність та необґрунтованість дискреційних повноважень посадових осіб, відсутність прозорості прийняття рішень та обмеження в доступі до інформації, недосконалість внутрішніх контрольних механізмів, неадекватність системи відповідальності за порушення правил та регламентів[5].

 

Такі чинники є достатньо обґрунтованими та логічними на концептуальному рівні, однак їх операціоналізація потребує глибоких та чітких уявлень про специфічні риси предмету правового регулювання. Саме операціоналізація (тобто встановлення емпіричних проявів корупційних чинників) є найбільш складним елементом оціночних процедур, яка в більшості випадків не може бути уніфікована.

 

Суттєву специфіку оцінка корупційних ризиків отримує в країнах, де створено спеціалізований антикорупційний орган, який виконує не лише суто політичні завдання але й проводить систематичну діяльність в сфері запобігання та протидії корупції на основі специфічних повноважень в системі державних органів. Прикладом в даному випадку може бути Латвія, де існує Бюро запобігання та протидії корупції. Одним із його завдань є координація розробки та реалізації планів протидії корупції на рівні окремих державних органів. Загалом відповідно до Стратегії протидії корупції такі плани мають бути розроблені в 217 державних установах. Методологія підготовки таких планів спирається на ідентифікацію типових корупційних ризиків в публічній сфері.

 

В цілому антикорупційний план має чотири фази:

- ідентифікація корупційних ризиків;

- їх оцінка (визначення потенційних та реальних наслідків для певних сфер управлінської діяльності);

- управління корупційними ризиками (визначення та відбір можливих заходів протидії та запобігання);

- планування та контроль реалізації відповідних конкретних антикорупційних програм та планів[6].

 

Перевагою такого підходу є можливість уніфікації методик на різних рівнях публічної сфери, можливість їх органічного включення в антикорупційну діяльність.

 

Дещо інший підхід було реалізовано в Литві, яка характеризується досить активною та ефективною антикорупційною політикою. Ще в рамковому Законі «Про попередження корупції» передбачалась обов’язковість проведення оцінки корупційних ризиків. На основі цих положень Урядом було затверджено порядок проведення такої оцінки, яку мав проводити спеціальний антикорупційний орган (Служба спеціальних розслідувань), попередньо визначивши підстави (критерії ) для її проведення.

 

Такими критеріями були визначені наступні:

- наявність прикладів негативного впливу певних процедур чи певних нормативних положень на поведінку державних службовців;

- виявлення корупційних злочинів в аналогічних державних органах чи в аналогічних процедурах;

- необхідність вдосконалення загальної системи внутрішнього контролю в установах;

- наявність дискримінаційних рішень цього органу в інтересах певних категорій суб’єктів;

- наявність автономності установи у використанні коштів державного бюджет;

- інформація, отримана внаслідок власних розслідувань, тощо.

 

Тобто, корупційні ризики оцінюються виключно спеціалізованим антикорупційним органом, що забезпечує незалежність та неупередженість оцінки. Основним результатом оцінки стають конкретні рекомендації щодо усунення виявлених проблем. Звичайно такі рекомендації передбачають: створення спеціальних планів реформування процедур, вдосконалення систем внутрішнього контролю та звітності, поліпшення якості регламентуючих документів, підвищення прозорості прийняття рішень, тощо[7].

 

Разом з тим, недоліком цієї моделі є збереження елементів реальної організації внутрішніх процедур, що залишаються закритими для зовнішнього контролю та оцінювання (інколи – через об’єктивні чинники, інколи – через корпоративність, «кругову поруку» та інші суб’єктивні обставини).

 

Існування методології МАRC та спроби її імплементації в окремих країнах не є свідченням вирішення проблеми, оскільки поки що рано робити висновки про ефективність запропонованої моделі та про можливість її використання в Україні.

 

Крім того, тенденція до уніфікації методології дослідження корупційних ризиків супроводжувалась інтенсивними спробами створення альтернативних підходів, що мали спільність концептуальних засад та цілей, але використовували інші процедури та методи оцінки.

 

У 2003 році в Нідерландах була запроваджена методологія «превентивної самооцінки корупційної вразливості в публічній сфері», на основі якої державні органи могли проводити оцінку корупційних ризиків. Особливістю цієї методології було використання двох концептуально та процедурно узгоджених методів: аналізу законодавства та проведення опитувань посадовців. Така комбінація дозволила вийти за межі формальної оцінки ризиків як переважно гіпотетичних моделей поведінки (ідеальних типів) та визначити можливості реалізації таких моделей в контексті конкретних ситуацій[8].

 

Ця методологія була використана в кількох європейських країнах у якості зразка при створенні власних методик оцінки корупційних ризиків, особливо в тих випадках, коли існувала потреба врахувати реальну практику адміністративної діяльності а не лише законодавчі засади та управлінські (адміністративні) регламенти. Наприклад, досить ефективною вона виявилась у Естонії, де у якості пілотного проекту було проведено її використання у правоохоронних органах[9].

 

Загалом в нашому огляді акцент було зроблено на країнах, ситуація в яких в значній мірі є аналогічною умовам сучасної України. Однак, відсутні підстави для механічного запозичення досвіду цих країн через чутливість методики до нюансів політико-правової та соціально-економічної ситуації в державі.

 

ВИСНОВКИ

Підсумовуючи аналіз практики розробки та впровадження методик оцінки корупційних ризиків в деяких європейських країнах можна дійти наступних висновків:

1. Засади та зміст методології в значній мірі визначаються ступенем сформованості, системності та цілісності національної антикорупційної політики. Аморфність та суперечливість ситуації в Україні належить до негативних чинників, оскільки існує ризик виникнення в перспективі невідповідності між принципами оцінки корупційних ризиків на галузевому і загальнодержавному рівнях. Однак, це не може бути перешкодою для підготовки такої галузевої методики, оскільки її відсутність знижує ефективність інших галузевих превентивних механізмів.
2. Основою галузевої методики (її концептуальною передумовою) має бути ідентифікація трьох типів корупційних ризиків. По-перше, стандартні ризики корупціогенності нормативно-правової бази (наприклад, порушення балансу суспільних інтересів, колізії, техніко-юридичні помилки тощо); по-друге, специфічні ризики, обумовлені предметом правового регулювання; по-третє, ризики адміністрування та організації поточної діяльності, що безпосередньо не пов’язані з існуючим законодавчим регулюванням відповідної сфери, однак диференціюються за сферами діяльності державних органів (наприклад, формування кадрового корпусу, реалізація контрольних повноважень, застосування санкцій тощо).
3. Основними методами оцінки ризиків мають бути: а) аналіз нормативно-правової бази за спеціальною процедурою і на основі стандартних критеріїв та показників; б) опитування експертів та персоналу відповідних органів. Поєднання цих методів має забезпечити можливість гнучкого реагування на трансформації відповідних антикорупційних практик.
4. Оцінка корупційних ризиків в законодавстві є базовим компонентом методики та передбачає існування кількох ступенів оцінки: а) на рівні розробників проектів нормативних актів (як формалізована самооцінка); б) на рівні спеціалізованих підрозділів (як базова офіційна експертиза перед прийняттям відповідного акту); в) на рівні громадської (неофіційної) експертизи, яка забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю інформації для громадськості; г) на рівні «контрольної експертизи».
5. Методика має бути орієнтована на можливість виявлення на її основі корупційних ризиків різного типу та диференційованих за структурними рівнями податкової системи (територіальні управління, функціональні підрозділи за напрямками діяльності, окремі органи чи їх структурні підрозділи). Зважаючи на неможливість суцільної оцінки ситуації в цих сферах доцільно виходити із застосування такої оцінки в рамках певних цільових галузевих програм протидії корупції, які орієнтовані на вирішення пріоритетних завдань у цій сфері.
6. Недоцільним є використання кількісних вимірів корупційних ризиків (бальних шкал тощо) та формування на їх основі загальних індексів корупціогенності. Виявлення корупційного ризику є підставою для правової експертної оцінки, що повинна мати якісний характер та чітко визначити перспективні напрями правозастосовної діяльності компетентних органів, спрямованої на запобігання корупції.
7. Потребує дослідження проблема визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців і претендентів на керівні посади, розмежування влади й бізнесу. Також вважається за необхідне опрацювати питання щодо оптимізації системи державної служби, вивчення потенційних здібностей, професійних та моральних якостей кандидатів на відповідні посади, а також забезпечити запровадження стосовно політиків та керівників усіх рівнів таких основних принципів:

а) рівність усіх перед законом;

б) вища посада дає не більші блага, а більшу відповідальність;

в) високий рівень професійної підготовки, працездатність, порядність і патріотизм (у широкому розумінні) – головні передумови кар’єрного зростання.

 

Зазначені висновки можуть бути використані для розробки відповідних методик у сфері боротьби з корупцією в Україні.

 

Відділ стратегій реформування сектору безпеки

 (В.Г. Пилипчук)