Вплив екологічних проблем окремих держав і техногенно перевантажених регіонів не обмежений національним кордоном і має транскордонний, регіональний чи навіть глобальний характер. У міжнародному співробітництві з охорони навколишнього середовища наша держава посідає одне з вагомих місць. Як член ООН, Україна є суверенною стороною 26 багатосторонніх міжнародних договорів та 3 протоколів у галузі охорони довкілля. Готується підписання, ратифікація та приєднання ще до 20 міжнародних конвенцій, протоколів і угод.
Участь у міжнародних договорах дає значні переваги і загалом є дохідною справою через об’єднання зусиль, а то і отримання значних коштів у виді екологічних інвестицій від окремих фондів (Фонд оточуючого середовища), міжнародних організацій чи окремих країн. Участь у міжнародних екологічних угодах має значний позитивний іміджевий аспект. Однак ці переваги реалізуються за умов клопіткої зовнішньо- та внутрішньополітичної діяльності, організаційної роботи, певної фінансової участі тощо.
На прикладі окремих Конвенцій розглянуто проблемні питання стосовно дотримання Україною зобов’язань відповідно до ратифікованих міжнародних природоохоронних документів.
Конвенція Європейської економічної комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська конвенція) ратифікована Верховною Радою України 6 липня 1999 року (Закон України від 06.07.1999 р. № 832) [1].
Згідно з Конвенцією громадськість має право на доступ до екологічної інформації. Це передбачає можливість отримати таку інформацію на запит, обов’язок державних органів збирати та мати у своєму розпорядженні екологічну інформацію та обов’язок самостійно розповсюджувати таку інформацію у певних випадках.
У зв’язку з ратифікацією Оргуської конвенції 28 листопада 2002 року Законом України № 254-IV внесено зміни і доповнення до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», що передбачали право громадян на участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об’єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань.
Однак практичні механізми реалізації положень Конвенції в Україні не були запроваджені, на що неодноразово звертали увагу сторони Оргуської конвенції. Зокрема, третьою нарадою сторін Оргуської конвенції, що відбулася в червні 2008 року в Ризі, Україну та Туркменістан визнано двома країнами, що не дотримуються її вимог. У рішенні наради визнано, що Уряд України, як і раніше, достатньою мірою не приймає участі у процесі розгляду дотримання Конвенції і не вживає заходів для виконання рішення попередньої наради. Незважаючи на те, що 27 грудня 2008 року Кабмін затвердив «План дій щодо виконання рішення Сторін Оргуської конвенції», у грудні 2010 року Комітет із дотримання Оргуської конвенції так і не зміг підготувати свої висновки до Четвертої наради Сторін Конвенції, оскільки Україна не спромоглася вчасно надати Комітету звіт по прогресу впровадження Конвенції та нормативний документ у сфері участі громадськості у процесі прийняття рішень з питань, що стосується довкілля.
27 червня 2011 року у Кишиневі на черговій зустрічі сторін Оргуської конвенції українській стороні в черговий раз було висловлено попередження щодо невиконання умов ратифікованої нею Оргуської конвенції за умови, що попередження може бути знято, якщо Україна до квітня 2012 року зніме основні зауваження, що стосуються насамперед залучення громадськості до прийняття рішень з екологічних проблем. В цей же час Мінекології на виконання вимог Конвенції був розроблений порядок, що регламентує зазначені питання, однак на стадії його погодження з відповідними міністерствами (Мінрегіонбудом) з цього проекту були вилучені ключові моменти щодо участі громадськості при проведенні будівництва об’єктів.
Крім того, був прийнятий Закон України № 7419 «Про регулювання містобудівної діяльності», який практично суперечить основним положенням Оргуської конвенції, оскільки в ньому передбачено проведення громадських слухань при затвердженні генеральних планів населених пунктів, а не конкретних об’єктів будівництва. Очевидно, що зараз склалася ситуація, коли спеціалізоване законодавство України потребує адаптації до вимог Оргуської конвенції, причому практично ігнорується норма Закону про міжнародні договори, згідно до якої положення міжнародних договорів мають пріоритет перед нормами національного законодавства.
Крім того, у 2012 році в Бразилії відбудеться Конференція ООН зі сталого розвитку РІО+20 за участі керівників і вищих посадових осіб багатьох держав. Наголошення під час цього заходу на тому, що Україна не виконує основні положення ратифікованої нею Конвенції, що є загальновизнаними у світі, може призвести до значних іміджевих втрат і погіршення міжнародного авторитету нашої держави.
Враховуючи стислі терміни виконання положень Конвенції для можливого зняття попередження (квітень 2012 року) чи не єдиним дієвим механізмом її впровадження видається Указ Президента України щодо реалізації основних положень Конвенції, а також доручення Президента України до Кабінету Міністрів України щодо підтримки та узгодження положень Конвенції з відповідними міністерствами шляхом створення Міжвідомчої робочої групи з представників Адміністрації Президента та Кабінету Міністрів України.
Україна підписала Рамкову Конвенцію ООН про зміну клімату (РКООНЗК) 9 травня 1992 року, а 29 жовтня 1996 року ратифікувала її [2]. 15 березня 1999 року Україна підписала Кіотський протокол (КП) до РКООНЗК, а 4 лютого Верховна Рада України ратифікувала його.
Серед важливих зобов’язань, які взяла на себе Україна як країна, включена до Додатку 1 РКООНЗК разом з іншими розвинутими країнами, відносяться такі:
■ застосовувати відповідні заходи у пом’якшенні наслідків зміни клімату шляхом обмеження своїх антропогенних викидів парникових газів і захисту та підвищення якості своїх поглиначів і накопичувачів парникових газів;
■ подавати на періодичній основі докладну інформацію про свою політику і заходи у пом’якшенні наслідків зміни клімату, а також про спрогнозовані у зв’язку з ними антропогенні викиди із джерел та абсорбцією поглиначами парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом.
Аналіз стану виконання ст. 4 РКООНЗК свідчить про недостатню реалізацію Україною таких зобов'язань:
■ не сформульовані національні і регіональні програми, що передбачають заходи із пом’якшення наслідків зміни клімату шляхом зменшення антропогенних викидів із джерел і абсорбції поглиначами усіх парникових газів та пом’якшення наслідків стихійних метеорологічних явищ, пов’язаних із глобальними змінами клімату (підйом рівня морів, збільшення нерівномірності опадів, висоти і частоти повеней і паводків тощо);
■ недостатній рівень розробки і застосування методів і засобів, які дають можливість обмежити, знизити або припинити антропогенні викиди парникових газів, в тому числі системи моніторингу екологічного стану приземної атмосфери;
■ не реалізується цілеспрямована політика з раціонального використання поглиначів і накопичувачів парникових газів;
■ належним чином не враховується вплив змін клімату при проведенні відповідної соціальної, економічної та екологічної політики;
■ не відбувається сприяння і співпраця у питаннях освіти, підготовки кадрів і просвіти населення в питаннях зміни клімату;
■ не застосовуються відповідні заходи у пом’якшенні наслідків зміни клімату шляхом обмеження своїх антропогенних викидів парникових газів і захисту та підвищення якості своїх поглиначів і накопичувачів парникових газів.
Проаналізувавши стан імплементації Україною положень Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату, Рада національної безпеки і оборони України у своєму рішенні (Рішення введено в дію Указом Президента № 658/2007 від 20.07.2007 р.) відзначила, що заходи, здійснені центральними органами виконавчої влади з цією метою на національному та міжнародному рівнях, не створили належних передумов для ефективного застосування Україною положень названих міжнародних договорів.
Недосконалість існуючої нормативно-правової бази у сфері застосування положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату перешкоджає активному використанню Україною механізмів, передбачених зазначеним міжнародним договором.
Під час міжнародних заходів з питань зміни клімату, Україна висловлює свою офіційну позицію про те, що метою скорочення викидів парникових газів України є зменшення викидів на 20 % від рівня 1990 року, що практично означає зростання викидів парникових газів порівняно із сучасним станом, оскільки сьогоднішній рівень викидів парникових газів України є вдвічі нижчим від рівня 1990 року. Крім того, реальними є факти зловживання стосовно нецільового витрачання коштів, отриманих в рамках схеми продажу квот.
Протягом першого півріччя 2011 року Прем’єр-міністр України погодив 123 проекти з теплосанації соціальних бюджетних об’єктів, що мають на меті скорочення викидів парникових газів. Вказані проекти реалізовуватимуться за кошти, отримані від продажу Україною квот на викиди парникових газів Японії. Вартість схвалених проектів становить близько 215 млн грн, заплановані скорочення викидів парникових газів оцінюються в 17 тис. тонн СО2-екв.
25 серпня 2011 року Підрозділ з забезпечення виконання Комітету з дотримання Кіотського протоколу прийняв попереднє рішення, щодо України: «Право України на участь у механізмах згідно зі статтями 6, 12, 17 Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату призупиняється на основі відповідних положень цих статей до вирішення питання впровадження. Ці висновки і послідовності вступають у силу після їх підтвердження остаточним рішенням підрозділу із забезпечення виконання».
Основною причиною такого висновку є те, що Україна не може надати точну систематичну звітність про джерела та обсяги викидів парникових газів та їх поглинання. Результатом визнання невідповідності України таким вимогам може бути припинення на кілька місяців права України брати участь у міжнародній торгівлі квотами на викиди до усунення основних зауважень експертів ООН.
Конвенція щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай підписана від імені держави 29 червня 1994 року в м. Софія та ратифікована Законом України від 17.01.2002 р. № 2997‑ІІІ [3]. Договірними сторонами Конвенції є 14 повноправних сторін – країн дунайського регіону та Європейське співтовариство.
Головування у Міжнародній комісії із захисту ріки Дунай (МКЗД) здійснюється Договірними сторонами по черзі протягом одного року. Головуюча делегація призначає одного із своїх членів Головою Міжнародної комісії. У 2011 році в МКЗД головує Україна. Одним із пріоритетів діяльності МКЗД є запровадження Водної Рамкової Директиви ЄС (ВРД), оскільки МКЗД визначено координаційним органом у цьому процесі. Місія МКЗД полягає у виробленні рекомендацій щодо покращення якості води, розробці механізмів контролю аварійних забруднень та попередження паводків, погодженні стандартів скидів забруднюючих речовин у відповідності до національного законодавства та законодавства ЄС. Головним видом діяльності МКЗД є підготовка Плану управління річковим басейном Дунаю, який був формально схвалений 10 грудня 2009 року. Політичне схвалення Плану відбулося на зустрічі Міністрів довкілля країн МКЗД 16 лютого 2010 року.
Крім національних джерел фінансування, Україна могла б звернутися до міжнародних донорів для реалізації проектів, спрямованих на виконання Плану. Головними проблемами, з якими зіткнулася Україна в процесі імплементації положень Конвенції, є такі:
■ відсутність необхідних даних та досвіду реалізації деяких положень ВРД в частині технічного та методологічного забезпечення;
■ відсутність єдиного органу державної влади, компетентного саме в питаннях впровадження Водної Рамкової Директиви;
■ слабка координація дій між різними зацікавленими державними органами, що відповідають за проведення водної політики;
■ недостатній рівень узгодження підходів та дій із сусідніми державами, низький рівень залучення громадських організацій.
Стокгольмська конвенції про стійкі органічні забруднювачі (СОЗ) ратифікована Україною 18 квітня 2007 року [4]. На відміну від інших міжнародних угод, Стокгольмська конвенція є документом прямої дії, тобто вона не повинна регламентуватися національним законодавством.
За фінансової підтримки Глобального екологічного фонду (ГЕФ) та під керівництвом Програми Організації Об’єднаних Націй з навколишнього середовища (ЮНЕП) в Україні протягом 2003-2006 рр. було реалізовано проект № GF/2732-03-4668 «Забезпечення заходів із розроблення Національного плану щодо впровадження в Україні Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі». Головною метою Проекту було розроблення Національного плану виконання Стокгольмської конвенції про СОЗ, який має включати конкретні заходи, спрямовані на ліквідацію або скорочення СОЗ в Україні та створення передумов для ратифікації Україною Стокгольмської конвенції. Однак НПВ до цього часу не набув чинності.
З метою підвищення ефективності реалізації державної політики у сфері поводження з відходами Президент України 30 травня 2011 року доручив Кабінету Міністрів України:
1. Забезпечити підготовку і внести в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроект про загальнодержавну програму поводження з відходами в Україні (Термін – 1 грудня 2011 року).
2. Забезпечити розроблення та розгляд у встановленому порядку національного плану виконання Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі.
До 2010 року знищенням непридатних до використання пестицидів та агрохімікатів (НПА) у промислових масштабах в Україні займалося лише одне ліцензоване підприємство - ТОВ «ЕЛГА», (м. Шостка Сумська обл.), яке мало виробничі потужності, розраховані на знищення НПА у кількості 750 тонн на рік. Було б логічно, спираючись на вже набутий досвід, докласти зусиль для нарощування власних виробничих потужностей із забезпечення безпечного поводження з високотоксичними відходами, але Кабмін, починаючи з 2007 року, розпочав фінансування заходів з вивезення НПА для їх знищення за межами України.
Незважаючи на значні обсяги непридатних до використання пестицидів та агрохімікатів (понад 20 тис. тонн) та інших СОЗ, Україна залишається чи не єдиною країною, яка до цього часу практично не використовує можливості ратифікованої нею Стокгольмської конвенції про СОЗ. Йдеться про реальну можливість доступу до значних фінансових ресурсів Глобального екологічного фонду, які можна отримати для здійснення заходів з утилізації НПА. Підставою для такої фінансової допомоги має стати Національний план впровадження Стокгольмської конвенції про СОЗ, розробка якого розпочалася в Україні ще у 2006 році, а процес перепогодження з відповідними міністерствами і досі триває.
Для залучення додаткових коштів з Глобального екологічного фонду для фінансування заходів з утилізації НПА і більш ефективно здійснювати заходи із поводження з НПА відповідно до світових тенденцій управління хімічною безпекою доцільно доручити Кабінету Міністрів України прискорити погодження і затвердження Національного плану впровадження Стокгольмської конвенції про СОЗ, а також розглянути можливості для нарощування власних виробничих потужностей зі знищення НПА.
Базельська конвенція про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням встановлює міжнародний механізм попереднього інформування та згоди на експорт, імпорт і транзит небезпечних відходів та заборону будь-якого транскордонного переміщення небезпечних відходів між державами-сторонами та не сторонами Конвенції [5]. Механізм моніторингу та контролю за транскордонним переміщенням небезпечних та інших відходів є головним елементом Базельської конвенції.
Сфера дії Конвенції поширюється на небезпечні та інші відходи, які є об’єктом транскордонного перевезення. На виконання міжнародних зобов’язань України, що випливають з її участі у Базельській конвенції та з метою забезпечення дотримання вимог екологічної безпеки під час транскордонних перевезень небезпечних відходів, було прийнято низку підзаконних нормативно-правових актів. Постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2000 року № 574 відповідно до статті 2 Базельської конвенції та з метою реалізації вимог Закону України від 1 липня 1999 року «Про приєднання України до Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням» Мінприроди призначено компетентним органом, а Національний центр поводження з небезпечними відходами, що належить до сфери його управління – виділеним центром для виконання цілей Конвенції.
Аналіз стану виконання положень Конвенції в Україні свідчить про наявність певних проблем. Йдеться про те, зараз склалася ситуація, коли виділена організація для виконання основних цілей Конвенції – Національний центр поводження з небезпечними відходами, перебуває у стадії ліквідації, що ставить під великий сумнів спроможність нашої держави ефективно виконувати заходи, передбачені Конвенцією.
Крім того, існує певна невідповідність національного законодавства сучасним положенням і доповненням Конвенції в частині розширення переліку небезпечних речовин, що потребують реєстрації та врахування при проходженні через кордон. Очевидно, що Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2000 року № 1120 потребує доповнення із включенням додаткового переліку небезпечних речовин відповідно до сучасних умов Конвенції. Однак, вже протягом декількох років цього не було зроблено, через що на територію нашої держави можливе завезення небезпечних відходів, що фактично вже контролюються положеннями Конвенції.
Важливою проблемою є те, що на сьогоднішній день в Україні немає закону про обов’язкове вивезення з території країни небезпечних відходів тією стороною, яка здійснила їх ввезення всупереч положенням Конвенції. Тобто, якщо на територію України потраплять небезпечні відходи, їх вивезення є необов’язковим для сторони, яка здійснила їх ввезення.
Таким чином, вкрай нагальною є потреба визначення окремої організації, яка би була відповідальна за виконання вимог Базельської конвенції, а також приведення у відповідність до сучасних вимог Конвенції певних положень національного законодавства.
Загальні висновки
1. Ратифікація Україною окремих природоохоронних Конвенцій проходить без попереднього комплексного аналізу ситуації стосовно недоліків і переваг, які може отримати Україна після впровадження їх основних положень, а також без належної оцінки можливих зовнішньополітичних ризиків.
2. Приєднуючись до значної кількості природоохоронних конвенцій і беручи на себе зобов’язання щодо їх виконання через делегування певних повноважень міжнародним організаціям, Україна в той же час позбавляє себе можливості маневру, необхідного для проведення реформ у природоохоронній сфері.
3. Значною перешкодою на шляху практичної імплементації міжнародних природоохоронних Конвенцій є перманентні зміни їх координаторів на національному рівні. Реальною є ситуація, коли нового координатора призначають за декілька місяців до зустрічі сторін, через що виникають проблеми підготовки до цих заходів.
4. При погодженні ключових положень Конвенцій із зацікавленими міністерствами та відомствами переважають корпоративні інтереси в частині запровадження вимог Конвенцій, що призводить до свідомого блокування процесу їх імплементації.
5. Україна не лише не використовує належним чином потенційні можливості ратифікованих нею природоохоронних Конвенцій, але і досить часто має проблеми через неспроможність виконання прийнятих на себе зобов’язань.
6.Проблеми виконання Україною зобов’язань, що витікають із ратифікованих природоохоронних Конвенцій, перешкоджають процесам інтеграції України у міжнародні і регіональні структури.
Загальні пропозиції
1. Запровадити практику двохетапного підходу залучення України до природоохоронних Конвенцій. На першому етапі запровадити участь у Конвенції в якості асоційованого члена, якщо це передбачається документами, а згодом після належної оцінки власних можливостей, приймати обґрунтоване рішення про приєднання і ратифікацію даної Конвенції.
2. Пропонуємо доручити Кабінету Міністрів України створити міжвідомчу робочу групу за участю зацікавлених міністерств і відомств для розгляду і оперативного вирішення проблемних питань імплементації у національному законодавстві і використання можливостей ратифікованих Україною міжнародних природоохоронних документів.
3. За результатами роботи міжвідомчої робочої групи розробити план вирішення нагальних проблем імплементації положень ратифікованих Україною природоохоронних Конвенцій у національне законодавство.
4. Звернутися до Президента України з клопотанням про підготовку Указу Президента України щодо реалізації основних положень Оргуської Конвенції, а також стосовно доручення Президента України до Кабінету Міністрів України щодо підтримки та узгодження положень Оргуської Конвенції з відповідними міністерствами.
5. Вжити заходів щодо зменшення плинності кадрів, які координують діяльність з імплементації основних положень ратифікованих Україною природоохоронних Конвенцій у національне законодавство.
Відділ екологічної та техногенної безпеки
(С. Іванюта)
Використані джерела
1. Закон України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=832-14
2. Закон України «Про ратифікацію Рамкової конвенції ООН про зміну клімату» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=435%2F96-%E2%F0
3. Закон України «Про ратифікацію Конвенції щодо співробітництва по охороні та сталому використанню ріки Дунай (Конвенція про охорону ріки Дунай)» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2997-14
4. Закон України «Про ратифікацію Стокгольмської конвенції про стійкі органічні забруднювачі» http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=949-16
5. Закон України «Про приєднання України до Базельської конвенції про контроль за транскордонними перевезеннями небезпечних відходів та їх видаленням» http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=803-14