"Питання забезпечення розвідувальної діяльності в умовах фінансових обмежень: використання досвіду провідних країн для України". Аналітична записка

Динаміка витрат на розвідувальну діяльність корелюється з динамікою витрат на оборону[1]. Це обумовлено тим, що значний об’єм розвідувальної діяльності здійснюється або в інтересах оборони, або силами військових структур. Зменшення військових витрат відбивається на бюджеті розвідувальних структур, що входять до складу міністерств оборони, і веде до перерозподілу витрат.

Оборонні витрати провідних країн мають тенденцію до скорочення. Показовим є зменшення частки витрат на оборону по відношенню до валового внутрішнього продукту. За прогнозами дослідницької компанії "Jane's HIS"[2] до 2016 року військові витрати США зменшаться з 4,7 % ВВП у 2011 році до 3,5 % ВВП у 2016 році, Великобританії – з 2,4 % до 2,0 %, Німеччини – з 1,2 % до 1,0 % , Франції – залишиться на рівні 1,9 % (після падіння з 2,3 % у 2009 році). У той же час, у Росії і Китаї спостерігатиметься збільшення оборонних витрат за рахунок більш динамічного економічного зростання.

Витрати на розвідувальну діяльність у більшості країн приховуються частково або повністю. З відкритих джерел можна отримати тільки загальні цифри. Україна є однією з небагатьох країн, які публікують відомчий розподіл бюджету для розвідувальних органів. В інших країнах у кращому випадку публічно декларується сумарні показники. Однак наявної відкритої інформації достатньо для висновку про те, що витрати на розвідувальну діяльність у США і провідних європейських країнах зменшуються, принаймні по відношенню до ВВП.

У США асигнування на розвідувальне співтовариство здійснюються за двома програмами, Національною програмою розвідки (National Intelligence Program, NIP) і Військовою програмою розвідки (The Military Intelligence Program, MIP). Перша охоплює потреби цивільних і військових структур, що здійснюють розвідувальну діяльність в інтересах всієї держави, друга – тих військових структур, які діють переважно в інтересах міністерства оборони. Розподіл цих програм по відомствам не розкривається. Відомо тільки, що біля 80 % припадає на агенції міністерства оборони. У 2011 році обсяг NIP складав $ 54,6 млрд у порівнянні з $ 53.1 млрд у 2010 році, обсяг MIP – $ 24 млрд у порівнянні з $ 27 млрд. Таким чином, загальні витрати на розвідку знизились з $ 80,1 млрд у 2010 році до $ 78.6 млрд у 2011[3].

Директор національної розвідки США Джеймс Клеппер заявив про плани скорочення NIP на $ 25 млрд протягом 10 років[4]. Це робиться у рамках зусиль уряду із зменшення бюджетного дефіциту. За його словами, бюджетний дефіцит як такий перетворився на одну з головних загроз національній безпеці.

Об'єднання бюджетів 16 агенцій і департаментів, з яких складається розвідувальне співтовариство США, у дві бюджетні програми відбиває достатньо глибокий рівень їх інтеграції. Він забезпечується через офіс Директора національної розвідки і спільну систему планування – Національні рамки розвідувальних пріоритетів (National Intelligence Priorities Framework). Ця система забезпечує взаємодію розвідувального співтовариства з замовниками розвідувальної інформації на основі постійного оновлення пріоритетів (2 рази на рік) і є базою для бюджетного процесу.

Зменшення фінансування відбуватиметься відповідно до пріоритетів. Досвід початку 1990-х років, коли скорочення проводились пропорційно за всіма напрямами розвідки, визнано негативним. Значний ефект очікується від інтеграції розвідувального співтовариства. Зокрема, приблизно половина економії буде досягнута за рахунок об'єднання коштовних інформаційних систем різних відомств.

У Великобританії існує Єдиний рахунок розвідки (Single Intelligence Account), з якого відбувається фінансування розвідки, контррозвідки і радіотехнічної розвідки. Агенції, що здійснюють ці види діяльності, входять до складу міністерств закордонних і внутрішніх справ. Вони відділені від військової і правоохоронної діяльності. Однак існує налагоджена система взаємодії, яка дозволяє залучати збройні сили і поліцію до розвідувальних і контррозвідувальних операцій. Обсяги фінансування, які проходять через Єдиний рахунок розвідки, є відкритими, однак відомчі витрати залишаються таємними. Відтак, невідомим є розподіл витрат між розвідкою і контррозвідкою у рамках спільного фінансування.

За планами уряду Великобританії, опублікованими у 2010 році, до 2015 року річні витрати залишатимуться на рівні 2011 року – біля £ 2,1 млрд у поточних цінах[5]. У постійних цінах це означатиме скорочення приблизно на 7 % протягом 5 років. Однак питання кардинального скорочення розвідувальної діяльності не стоїть на порядку денному (у тому числі, через чітке розмежування витрат на оборону і розвідку). Йдеться радше не про скорочення, а про адаптацію розвідувального співтовариства до нових умов.

Одним із механізмів адаптації є інтегрованість розвідувальної діяльності за різними напрямами. Окрім власне фінансової інтеграції через Єдиний рахунок розвідки у Великобританії існують розвинені урядові інститути, які дозволяють здійснювати єдине планування. Центральну роль відіграє Координатор розвідки, діяльність якого забезпечується Спільним комітетом розвідки.

Розвідувальна діяльність Франції інтегрована у рамках однієї військової агенції – DGSE (Direction Générale de la Sécurité Extérieure), яка входить до складу міністерства оборони. Загальне фінансування цієї структури можна розрахувати на основі відкритого бюджету.

У 2012 році DGSE отримала біля € 593 млн. Це на 9 % більше, ніж у 2011 році[6]. На відміну від інших країн витрати на розвідувальні органи у Франції збільшується. Це пояснюється специфікою статусу DGSE як військової структури. Значну частину її діяльності складають активні дії з використанням сил спеціальних операцій. Ця розвідувальна структура наразі виступає одним з головних інструментів просування інтересів Франції у зонах нестабільності. Тобто йдеться про перерозподіл військових витрат на користь сил спеціальних операцій.

Розподіл витрат за напрямами діяльності DGSE невідомий. Існує також певна невизначеність щодо загальних обсягів фінансування. У розпорядженні уряду є додатковий резервний фонд на випадок непередбачених подій. У 2012 році він становить порядку € 54 млн. Основним отримувачем цих коштів є  DGSE.

Так само, як Великобританія, Франція має розвинену систему координації спецслужб (розвідки, контррозвідки, антитерористичних структур). Оперативну роботу здійснює координатор, який належить до президентської адміністрації. Він є членом Національного комітету розвідки, до складу якого входять прем’єр-міністр і члени уряду, відповідальні за роботу спецслужб.

У Росії фінансування соціальних служб є частково таємним[7]. Опосередковано оцінити витрати на розвідку можна через функціональний розподіл бюджету за підрозділом "Органи безпеки". Згідно закону Російської Федерації про державний бюджет на 2012 рік[8] на такі цілі у 2012 році передбачено фінансування на рівні 1 114 млрд руб, у 2013 – 1 061 млрд руб, у 2014 – 1 091 млрд руб. Таким чином, спостерігається загальна тенденція зменшення витрат. Це супроводжується суттєвими відомчими реорганізаціями. У рамках військової реформи зазнала значних скорочень військова розвідка. Знизився її статус, і функції скоротились до суто військових. Іншою важливим аспектом реформ стало надання Федеральній службі безпеки (контррозвідувальній структурі) повноважень щодо розвідувальної діяльності в країнах СНД. Таким чином, відбувся перерозподіл повноважень у всьому розвідувальному співтоваристві Росії.

В Україні розвідувальна діяльність відповідно до Закону України "Про розвідувальні органи України" здійснюється Службою зовнішньої розвідки (СЗР), Головним управлінням розвідки (ГУР) Міністерства оборони України, Розвідувальним органом Адміністрації Державної прикордонної служби України (АДПС). Їх фінансування достатньо динамічно зростає. Бюджет СЗР збільшився з 388,4 млн грн у 2010 році до 484,6 млн – у 2012; бюджет ГУР – з 387,4 млн грн у 2010 році до 451,8 млн у – 2012; бюджет розвідувального органу АДПС – з 29,9 млн грн у 2010 році до 34, 2 млн у 2012 році[9].

У порівнянні з провідними країнами ці видатки є вкрай малими. Витрати на розвідку в Україні у розрахунку на одного штатного працівника становлять близько € 10 тис на рік. У той же час, в деяких розвідувальних структурах США і Європи цей показник перевищує € 100 тис. Таким чином, можна говорити про необхідність підвищення ефективності в умовах фінансових обмежень.

Досвід провідних країн дає такі інструменти:

1) міжвідомча система планування розвідувальної діяльності;

2) узгоджене бюджетування у рамках визначених пріоритетів;

4) об'єднання коштовної інфраструктури;

3) створення резервних фондів для оперативних витрат.

В Україні ці інструменти не використовуються. Розвідувальні структури діють автономно. Їх бюджетування здійснюється відповідно до бюджетного кодексу за тими ж правилами, що й для інших державних установ. Вимоги бюджетного кодексу не завжди враховують специфіку фінансування розвідувальної діяльності. Крім того, на цей час в Україні немає управлінських структур необхідних для фахового опрацювання питань бюджетного фінансування діяльності розвідувальних органів.

У цьому плані заслуговує на увагу досвід бюджетування розвідувальної діяльності у США та європейських державах, яке здійснюється за таким алгоритмом:

1. Визначення завдання розвідувальним органам на політичному рівні.

2. Опрацювання цих завдань на фаховому рівні: розробка розвідувальними органами планів відповідних розвідувальних заходів з кошторисами відповідних витрат.

3. Погодження планів розвідувальних операцій та вирішення питання про можливість виділення додаткових асигнувань у випадку, коли розвідувальним органам бракує коштів, необхідних для їх виконання, з органами, які здійснюють керівництво розвідувальними органами та структурами (найчастіше – парламентськими), які уповноважені управляти бюджетними коштами.

4. Щорічний бюджет розвідувальних органів формується на основі проектів кошторисів усієї сукупності запланованих на бюджетний період розвідувальних заходів.

5.  Чисельність особового складу розвідувальних органів визначається не безпосередньо законами, як в Україні, а через обсяги асигнувань на проведення розвідувальної діяльності, виходячи з розрахунку необхідних для її здійснення сил і засобів.

Для впровадження позитивного іноземного досвіду в цій галузі уявляється доцільним створення підпорядкованої Президентові України системи управління розвідувальними органами, зміцнення координації розвідувальних органів, вдосконалення механізмів визначення завдань розвідувальним органам, контролю за їх діяльністю, маневрування бюджетним коштами в інтересах розвідки.

РФ НІСД у м. Дніпропетровську

Їжак О.І.