"Подолання системної корупції у сфері державних закупівель". Аналітична записка

Відповідно до положень Стратегії національної безпеки України «Україна у світі, що змінюється», в редакції Указу Президента України від 8 червня 2012 року № 389/2012 високий рівень і системний характер корупції в інститутах державної влади є загрозою національній безпеці України. Корупція виступає одним із основних чинників неефективності органів державної влади та місцевого самоврядування, посилює ризики порушення прав громадян.

 

Протягом багатьох років проблема поширення корупції не втрачає своєї актуальності, однак принципових кроків, спрямованих на подолання цього явища не вживаються. Наша держава, посідаючи 144 місце у рейтингу сприйняття корупції (поруч з Бангладеш, Камеруном, ЦАР, Конго, Сирією) залишається однією із найбільш корумпованих держав Європи.

 

Корупція є однією з причин важкого економічного стану держави. Сфера державних закупівель є однією із найбільш корумпованих. За даними СБУ[1] від 50 до 75 % бюджетних асигнувань під час проведення процедур держзакупівель здійснювались з порушеннями, а втрати від корупційних оборудок становили 10-15 % (35-52,5 млрд грн) видаткової частини Державного бюджету щорічно.

 

Частка державних закупівель в Україні складає13 до 18 % ВВП країни або від 37 до 45 % загальних видатків держави (у 2012 році було укладено договорів у сфері державних закупівель на загальну суму 0,46 трильйонів грн).

 

Слід зазначити, що виведення у липні 2012 року процедури здійснення закупівель держпідприємств за власні кошти з під дії закону «Про здійснення державних закупівель» відбулось всупереч рекомендаціям Європейської комісії, міжнародних антикорупційних організацій (GRECO, Стамбульський план), які наполягали на прозорості і підзвітності таких процедур.

 

На початку 2013 року GRECO зазначила, що 11 з 25 рекомендацій перших двох етапів спільної оцінки не були виконані задовільно. Законодавча база у таких фундаментальних сферах, як прокуратура, реформи державного управління та державних закупівель ще досі не виправлені. Це призводить до відсутності правової безпеки та робить втілення необхідних норм безглуздим. 

 

15 листопада 2013 року Європейська комісія оприлюднила звіт щодо прогресу України на шляху до візової лібералізації з ЄС. В звіті зазначається, що однією з ключових вимог Європейської комісії на шляху до візової лібералізації залишається необхідність підвищення прозорості державних закупівель в Україні, чого до цих пір не було зроблено[2].

 

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель від 4 липня 2012 року № 5044-17, слід оцінити як закон, що встановлює корупційні правила гри на ринку закупівель держпідприємств (вартість цього ринку становить близько 307 млрд грн щороку).

 

На думку Рахункової палати України, однією з основних причин неефективного використання державних коштів є недосконалість законодавства у сфері державних закупівель. Так, до Закону України «Про здійснення державних закупівель» було внесено 28 змін та доповнень, за якими зі сфери дії закону виключено 36 предметів закупівлі.[3]  

 

Значна частина закупівель здійснюється поза межами державного контролю, за безконкурентною процедурою (в одного постачальника), інформація про тендер не оприлюднюється. Внаслідок відсутності конкуренції, штучного обмеження доступу до ринку добросовісних постачальників ціна на товари і послуги зростає удвічі, утричі. Різниця становить корупційний «відкат» учасникам оборудки.

 

Згідно з даними, оприлюдненими неурядовими організаціями «Центр протидії корупції», «Наші гроші»), у першому півріччі 2013 року за неконкурентними процедурами було витрачено приблизно 160 млрд грн (лише за 2 місяці 2012 року після набрання чинності законом – 66 млрд грн). Дані про них не публікувалися у «Віснику державних закупівель».

 

Перестали публікувати дані про свої тендери такі великі підприємства, як Одеський припортовий завод (ОПЗ), «Турбоатом», «Електроважмаш», «Київміськбуд», підприємства «Укрзалізниці» та вугледобувної галузі (у 2012 році ними проведено тендерів на 28 млрд грн).[4]

 

За офіційною статистикою, у першому півріччі 2013 року частка закупівель державних, комунальних та казенних підприємств, які проводилися без застосування тендерних процедур, сягнула 44 % на 17 млрд грн від загального обсягу закупівель держпідприємств. Таким чином, частка тіньових закупівель держпідприємств зросла майже утричі порівняно з відповідним періодом попередніх років.[5]

 

Прикладом дефіциту механізмів контролю за станом справ у цій сфері з боку Уряду, є тривале зволікання з затвердженням порядку здійснення фінансового контролю державних закупівель.

 

Згідно зі статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 порядок проведення інспектування та перевірок державних закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України. Але до вересня 2013 року Державна фінансова інспекція керувалася у своїй роботі відомчим наказом ГоловКРУ 2007 року, що істотно обмежувало її повноваження.

 

До затвердження 01 серпня 2013 року Кабінетом Міністрів України Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, таки перевірки здійснювались лише у ході планових ревізій. Перевірки щодо фактів порушення законодавства про держзакупівлі здійснювалися через запит  відповідних документів у об’єктів контролю. За результатами цих перевірок надавалися рекомендації щодо усунення порушення.

 

Надвисокі масштаби корупції спричиняють негативні політичні наслідки для влади. Відомо, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» від 4 липня 2012 року № 5044-17 прийнятий провладною більшістю Верховної Ради і підписаний Президентом України. Це дає підстави опозиції використовувати антикорупційну риторику для критики влади, покладання на неї повної відповідальності за важкий економічний стан.

 

Виступаючи на регіональному засіданні Всесвітнього Економічного Форуму «Стратегічний діалог про майбутнє України» 6 листопада 2013 року, Президент України В. Янукович зазначив: «Серед важких, але принципових завдань найближчого часу – наведення порядку в державних закупівлях, зокрема, приведення законодавства до стандартів прозорості, доброчесності, створення умов для доступу на цей ринок зарубіжних партнерів».

 

Всупереч задекларованим намірам, слід констатувати, що влада втратила лідерство у питаннях подолання корупції у сфері державних закупівель. Урядовий законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації рекомендацій Європейської Комісії у сфері державної антикорупційної політики» (№ 3312 від 23.09.2013) взагалі не містить норм щодо вдосконалення тендерного законодавства.

 

Натомість, депутатами від опозиції упродовж року зареєстровано три законопроекти:

«Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (щодо підсилення прозорості закупівель підприємств)» (№2207 від 06.02.2013);

«Про відкритість використання публічних коштів» (№ 2012а від 15.05.2013);

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення ефективності державної антикорупційної політики)» (№ 3522 від 31.10.2013).

 

Безвідносно якості цих законопроектів, слід зазначити, що останній з них відзначений у Звіті Європейської Комісії від 15 листопада 2013 року як такий, що може вирішити питання підвищення прозорості державних закупівель. Крім того, адвокатуванням цього законопроекту активно займаються громадські організації. 

 

Слід також зазначити, що об’єктивним і всебічним аналізом проблеми корупції у державних закупівлях також опікуються здебільшого неурядові організації, ЗМІ, окремі фахівці та науковці. Результати їхньої роботи широко висвітлюються.

 

Діяльність правоохоронців, органів аудиту та фінансового контролю є здебільшого реактивною. Поодинокі матеріали з цієї гострої теми, що розміщуються на офіційних сайтах, є формальними і здебільшого не отримують належного резонансу.

 

Правоохоронні органи практично не мають змоги реагувати на вияви політичної корупції, запобіжні чинники не спрацьовують. Корупціогенний Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань державних закупівель» від 4 липня 2012 року лише отримав негативну оцінку від СБУ у листі, зміст якого був неофіційно поширений газетою «Дзеркало тижня» 8 липня 2013 року. Антикорупційна експертиза законопроекту, негативні відгуки фахівців, громадськості не спричинили жодного впливу на прийняття цього рішення.

 

Неспроможність влади навести лад у сфері державних закупівель, відсутність політичної волі до подолання корупції, капітуляція перед корупцією є свідченням неефективності влади, робить її нелегітимною у сприйнятті суспільством.

 

Вихід з політичної кризи в Україні, не останніми причинами якого є надвисокий рівень корупції, розкрадання державних коштів, бездіяльність правоохоронних органів, а в цілому – неефективність держави, залежатиме від демонстрації владою політичної волі до вирішення цих проблем.

 

Висновки

Політична корупція створює умови для системного корумпування окремих сфер суспільного життя. Корупція на ринку державних закупівель за всіма ознаками є системною: в основу схем покладено корупційний закон; дуже значними є масштаби розкрадання; відсутні продуктивні спроби з боку влади вплинути на ситуацію та запровадити механізми впливу.

Наведення порядку у сфері державних закупівель є тестом на спроможність керівництва держави здійснити важливі реформи, виконати власні обіцянки, довести свою ефективність.

1. Оскільки високий рівень і системний характер корупції в інститутах державної влади є загрозою національній безпеці, назріла необхідність у розгляді цього питання на засіданні Ради національної безпеки і оборони України. У ході засідання необхідно дослідити причини і умови виникнення системної корупції у сфері державних закупівель, прийняти відповідні рішення та кадрові висновки. Дії Уряду та окремих посадових осіб мають отримати належну політичну оцінку.
2. Слід підтримати законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення ефективності державної антикорупційної політики)» (№ 3522 від 31.10.2013), прискорити його розгляд у Верховній Раді.
3. Кабінет Міністрів України, що відповідає за порядок здійснення державних закупівель, повинен використати усі можливості для встановлення прозорих, конкурентних умов на цьому ринку; встановити належний контроль; посилити ресурсні можливості Державної фінансової інспекції.
4. Слід на повну потужність використати потенціал антикорупційних інституцій та правоохоронних органів для виявлення і припинення системної корупції, зокрема у сфері державних закупівель, відшкодування збитків.

Відділ стратегії реформування сектору безпеки

 (Маркєєва О., Поліщук О.)