"Про створення національної платформи зниження ризику стихійних лих в Україні". Аналітична записка

Нині на території України відбувається значна кількість надзвичайних ситуацій (НС) різного походження з масштабними негативними наслідками для населення і навколишнього середовища. Так, у 2012 р. в Україні сталося 212 НС, в результаті яких завдано збитків на 237,5 млн грн [1]. Крім того, через аварію на Чорнобильській АЕС наша держава втратить близько 180 млрд доларів до 2015 р., що складає близько 4 річних бюджетів. За експертними оцінками, світова економіка втратила біля 140 млрд доларів внаслідок природних і техногенних катастроф у 2012 р. і близько 350 млрд – у 2011 р.

 

Треба також враховувати, що внаслідок глобальних змін клімату основну складову переліку загроз у найближчому майбутньому становитимуть саме стихійні лиха. За оцінками ООН найближчим часом на території більшої частини Європи відбуватиметься суттєве зростання частоти повеней: з одного разу на 100 років до одного разу у 5-15 років [2]. Стосовно України можна відмітити, що катастрофічні наслідки повеней 2001, 2008 та 2010 рр. у західних регіонах держави вкотре продемонстрували необхідність вжиття заходів із зниження ризиків природних катастроф гідрометеорологічного походження. Крім того, економічні збитки внаслідок НС природного походження значно перевищують збитки від техногенних НС (табл. 1).

 

Таблиця 1

Характеристика НС в Україні протягом 2000 – 2010 рр. [2]

 

Така ситуація в сукупності з підвищенням уразливості населення в результаті демографічних, технологічних і соціально-економічних трансформацій, що відбуваються в умовах поширення процесів урбанізації, погіршення стану довкілля, глобальних змін клімату, а також епідемій ВІЛ/СНІД, може привести до того, що вже у найближчому майбутньому аварії та стихійні лиха будуть становити все більшу загрозу для світової економіки, населення і збалансованого розвитку. Дані ООН свідчать про те, що за останні два десятиліття від різних катастроф щорічно потерпали більше 200 млн чоловік.

Зараз на міжнародній арені широко визнається той факт, що цілеспрямовані зусилля щодо зниження ризиків техногенних катастроф і стихійних лих мають систематично інтегруватися в політику, плани і програми збалансованого розвитку і скорочення масштабів бідності за регіонального і міжнародного співробітництва у цій сфері. В документах ООН збалансований розвиток, подолання бідності, належне управління і зниження ризику катастроф є взаємозалежними та пов’язаними завданнями, і тому для їх ефективного вирішення у майбутньому наголошується на активізації зусиль із створення на регіональному і загальнодержавному рівнях необхідних передумов для зменшення цього ризику. Такий підхід визнається багатьма країнами як важливий складовий елемент для досягнення узгоджених на міжнародному рівні завдань збалансованого розвитку у відповідності до цілей Декларації тисячоліття [3].

 

Важливість координації зусиль із зниження ризику стихійних лих на міжнародному і регіональному, а також національному та місцевому рівнях в останні декілька років знайшла своє відображення в низці рамкових багатосторонніх програм і декларацій. Серед них важливе значення має «Іокогамська стратегія безпечнішого світу: Керівні принципи запобігання стихійним лихам, забезпечення готовності та пом’якшення їх наслідків», що була прийнята в 1994 р. і зараз є базовим документом ООН у сфері зниження ризику стихійних лих і пом’якшення їх негативних наслідків [4].

 

На Всесвітній конференції із зниження ризику лих (2005 р.), представники урядів 168 країн включаючи Україну прийняли Хіогську Рамкову Програму Дій (ХРПД) на 2005-2015 рр.: Створення потенціалу протидії лихам на рівні держав і громад. У програмі наголошується на необхідності «підтримати створення і зміцнення національних комплексних механізмів, таких як багатогалузеві національні платформи», а також надання пріоритету заходам із зниження ризику стихійних лих (ЗРЛ) на національному і місцевому рівнях [5]. 

 

Національна платформа зниження ризику стихійних лих є механізмом пропагування та впровадження заходів ЗРЛ на різних ієрархічних рівнях, що забезпечує ефективну координацію зусиль, аналіз інформації та надання обґрунтованих рекомендацій за пріоритетними напрямками реалізації державної політики у сфері захисту населення і території держави від природних і техногенних катастроф [6].

 

Національна платформа має виконувати функції координаційного механізму для включення ЗРЛ в політику, плани і програми розвитку як основного компонента ХРПД. Стратегічною метою Національної платформи ЗРЛ є підвищення стійкості країни до негативних наслідків реалізації катастроф у процесі збалансованого розвитку держави шляхом виконання наступних завдань [7]:

• утворити координаційний механізм співпраці між зацікавленими сторонами для підвищення ефективності заходів ЗРЛ у відповідності до цілей ХРПД;
• сприяти створенню необхідних передумов для розвитку культури запобігання катастрофам у спосіб підвищення обізнаності щодо заходів ЗРЛ і важливості їх залучення до політики, планів і програм збалансованого розвитку;
• сприяти інтеграції ЗРЛ до національної політики, планів і програм соціально-економічного розвитку, а також в міжнародні програми надання допомоги.

 

Відповідно до рекомендацій ООН організація, що виконує функцію Національної платформи ЗРЛ, має бути діючою установою з досить високим статусом, що має можливість забезпечувати співпрацю між зацікавленими сторонами, а також відповідні повноваження для координації зусиль у сфері запобігання катастроф і зниження ризику їх виникнення на національному рівні. Крім того, ця установа повинна мати певні можливості для забезпечення керівництва процесом, а також ефективного використання політичних зобов’язань, мобілізації необхідних ресурсів і знань у сфері ЗРЛ.

Про створення Національної платформи ЗРЛ країна повідомляє керівника регіонального підрозділу з просвітницьких програм секретаріату Міжнародної стратегії зниження небезпеки лих ООН офіційним листом від установи, що відповідає за ЗРЛ в державі.

 

Незважаючи на залучення України до Хіозької рамкової програми та позитивний досвід функціонування національних платформ у країнах Європи та СНД, в нашій державі до цього часу не створено цього механізму. Треба відзначити, що серед країн СНД на сьогодні національні платформи зниження ризику лих функціонують у Вірменії, Російській Федерації, Казахстані та Таджикистані. Що стосується сусідніх європейських країн, то відповідна платформа в даний час функціонує в Польщі, Угорщині, Туреччині. Привертає увагу той факт, що серед усіх європейських національних платформ зниження ризику лих більша частина (18) мають статус державної установи, і лише 3 функціонують як неурядові організації.

 

Враховуючи основні положення Іокогамської стратегії країни, що брали участь у Всесвітній конференції ООН із зменшення небезпеки лих в рамках Хіозької рамкової програми, вирішили протягом найближчих десяти років досягти суттєвого скорочення кількості людських жертв, а також соціальних, економічних і екологічних збитків внаслідок лих.

 

Досягнення цього результату безпосередньо пов’язується з вирішенням наступних стратегічних завдань [4]:

• ефективна інтеграція напрацювань щодо зниження ризику лих в політику, планування і розробку програм у сфері збалансованого розвитку на усіх рівнях з приділенням особливої уваги запобіганню лихам, підвищенню готовності до них і пом'якшенню їх негативних наслідків;
• створення інститутів і механізмів, зокрема на громадському рівні, що можуть сприяти нарощуванню потенціалу країни із протидії катастрофам різного походження;
• систематичний облік підходів щодо зниження ризику в процесі розробки і реалізації програм готовності до надзвичайних ситуацій, реагування на них і проведення відновлювальних заходів в інтересах реабілітації постраждалих.

 

Ефективне вирішення вказаних завдань потребує надання процесу зниження ризику лих статусу національного пріоритету, а також наявності міцної інституціональної бази для його забезпечення. Важливе значення матимуть також комплексні заходи щодо виявлення, оцінки та моніторингу основних чинників формування ризику лих і поліпшення при цьому методів і засобів їх раннього попередження.

Хіозька рамкова програма дій визначає, що усім державам слід прагнути до виконання певних завдань на національному і місцевому рівнях у співпраці з громадянським суспільством і іншими зацікавленими сторонами в межах своїх фінансових, людських і матеріальних можливостей з урахуванням положень внутрішнього законодавства та існуючих міжнародно-правових актів, що стосуються ЗРЛ. Серед цих завдань найбільш важливими є такі:

• підготовка і публікація результатів оцінки стану справ у сфері ЗРЛ з урахуванням можливостей, потреб і політики кожної держави, а також обмін такою інформацією з міжнародними організаціями;
• забезпечення відповідного національного координаційного механізму для реалізації положень ХРПД і надання інформації про це в секретаріат Міжнародної стратегії ООН зі зменшення ризику лих;
• публікація і періодичне оновлення інформаційних повідомлень стосовно національних програм у сфері зменшення ризику лих, пов’язаних із ХРПД;
• огляд досягнутого на державному рівні прогресу щодо реалізації положень ХРПД включаючи аналіз витрат, стану моніторингу, оцінку уразливості і ризику в регіонах, схильних до прояву гідрометеорологічних і сейсмічних загроз;
• врахування у національних програмах зниження ризику лих впливу глобальних змін клімату, а також активізації геологічних процесів, насамперед землетрусів і зсувів.

 

У 2009 р. між Міністерством з питань надзвичайних ситуацій України та Програмою розвитку Організації Об’єднаних Націй було підписано Меморандум про взаєморозуміння щодо співробітництва у галузі зменшення ризиків природних катастроф та швидкого відновлення [8]. Таким чином Уряд України через МНС узяв на себе певні зобов’язання щодо вжиття заходів із зниження ризиків катастроф та зменшення впливу потенційних загроз на соціально-економічний добробут населення.

 

У Меморандумі наголошується, що глобальні внески у зменшення ризиків катастроф є однією з необхідних передумов для досягнення Цілей розвитку тисячоліття, особливо у сфері збалансованого розвитку і зменшення рівня бідності, а також те, що питання зниження ризиків катастроф, включені у глобальний стратегічний План Програми розвитку ООН на 2008-2011 рр. Україна визнає необхідність розширення існуючих підходів щодо реагування на катастрофи, зосереджуючи увагу на питаннях підвищення готовності та зниження ризиків, а також працює в напрямку розвитку Плану заходів із реалізації завдань ХРПД. У документі зазначено, що питання зниження ризиків, адаптації до глобальних кліматичних змін шляхом зменшення впливу, запобігання та пом’якшення наслідків реалізації загроз, запобігання збиткам і втратам у результаті гідрометеорологічних та техногенних катастроф є важливими елементами збалансованого розвитку.

 

За результатами підписання меморандуму заплановано виконання спільних з ООН проектів за певними напрямками. Насамперед це виявлення, оцінка та моніторинг чинників формування ризиків лих, створення системи раннього оповіщення про катастрофи гідрометеорологічного походження в Карпатському регіоні. В рамках цього напряму буде здійснено картографування зон підвищеної небезпеки на місцевому рівні, а також проведено оцінювання збитків сільському господарству та довкіллю. 

 

Напрямок зниження основних факторів формування ризику природних катастроф буде реалізовуватись через проекти на вразливих до повеней територіях підвищеного ризику з використанням біоінженерних методів і структурних заходів для зменшення збитків і втрат через прискорену ерозію річкових берегів і зсуви ґрунту. Для більш ефективного реагування на природні катастрофи на всіх рівнях за підтримки Програми розвитку ООН буде забезпечено можливість використання космічних технологій в рамках положень Міжнародної Хартії «Космос та значні стихійні лиха».

 

Очевидно, що Державна служба з надзвичайних ситуацій має бути провідною установою для створення в Україні національної платформи ЗРЛ. До участі в ній доцільно залучити представників Ради національної безпеки і оборони України, Національного інституту стратегічних досліджень, Державного агентства лісових ресурсів, Державного агентства водних ресурсів, а також спеціалістів із тих регіонів України, які найбільше потерпають від стихійних лих і техногенних катастроф. Вкрай важливою також є участь міжнародних організацій, насамперед ООН, Представництва ЄС, Товариства Червоного Хреста України, навчальних закладів тощо.

 

Після створення національна платформа координуватиме зусилля країни у сфері зниження ризиків катастроф, а також мобілізуватиме ресурси приватних компаній і міжнародних організацій. В цілому це дозволить з максимальною ефективністю використовувати наявні ресурси захисту та концентрувати зусилля в умовах часових обмежень при катастрофах різного характеру, можливих на території України.

 

Світовий досвід показує, що створення національної платформи зниження ризику лих в Україні матиме низку переваг, серед яких підвищення позитивного іміджу нашої держави через дотримання взятих на себе зобов’язань відповідно до Хіозької рамкової програми дій, забезпечення координації зусиль зі зниження ризиків лих в Україні та з сусідніми державами, мобілізація ресурсів приватних компаній та міжнародних організацій, обмін досвідом з фахівцями у сфері зниження ризику лих з різних країн світу. Ефективне функціонування національної платформи в Україні за співробітництва з ООН у цій сфері сприятиме зниженню ризику катастроф різного походження, зменшенню втрат і витрат від їх реалізації, що дозволить істотно підвищити рівень захисту населення і довкілля.

 

Висновки

1. На сьогоднішній день Україна приєдналася до значної кількості природоохоронних Конвенцій та інших міжнародних договорів у сфері екологічної безпеки. Однак практична реалізація положень багатьох з них є вкрай недостатньою, що завдає шкоди міжнародному іміджу держави через неналежне виконання взятих на себе зобов’язань.
2. На відміну від більшості європейських країн включаючи найближчих сусідів, до цього часу в Україні не створено національну платформу зниження ризику стихійних лих у відповідності до рекомендацій Хіозької рамкової програми дій, стороною якої є наша держава.
3. Актуальність створення цієї платформи підтверджується тим, що існуюча в країні система моніторингу загроз і зниження ризиків надзвичайних ситуацій різного походження не забезпечує проведення систематичних і обґрунтованих досліджень тенденцій і характеру змін основних джерел загроз екологічній безпеці держави та потребує кардинального удосконалення. Крім того, державна система захисту населення від катастроф природного та техногенного характеру потребує запровадження ризик-орієнтованого підходу для ефективного попередження катастроф різного характеру.
4. Наявна в країні нормативно-правова база недостатньо враховує позитивний зарубіжний досвід, основні положення Міжнародних документів у сфері зниження ризику катастроф різного походження та мінімізації їх негативних наслідків. Нині в Україні недостатньо використовуються можливості міжнародного співробітництва і міжнародних договорів у природоохоронній сфері через низький рівень імплементації положень цих документів у національне законодавство.
5. Очевидно, що загрозлива ситуація в еколого-техногенній сфері вимагає більш активного використання успішного світового досвіду стосовно зниження ризиків надзвичайних ситуацій, а також відпрацювання спільних дій щодо їх нейтралізації шляхом активізації співробітництва України з країнами ЄС, СНД та міжнародними організаціями у цій сфері. В цьому зв’язку створення Національної платформи зниження ризику стихійних лих в Україні за співробітництва з ООН матиме важливе значення для підвищення рівня екологічної безпеки держави.

Пропозиції

1. Враховуючи суттєве зростання ризиків виникнення аварій та стихійних лих метеорологічного походження в Україні, уявляється доцільним утворити при Державній службі з надзвичайних ситуацій робочу групу з розробки пропозицій щодо визначення складу учасників і обґрунтування першочергових завдань із створення в Україні Національної платформи зниження ризику стихійних лих. До складу робочої групи бажано залучити представників профільних міністерств і відомств, фахівців НАНУ, Програми розвитку ООН, Представництва Європейської комісії, Товариства Червоного Хреста.

 

2. На рівні Кабінету Міністрів України затвердити Концепцію управління ризиками надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та внести відповідні зміни  у законодавство, що стосується захисту населення і територій від катастроф різного походження.

 

3. При функціонуванні Державної служби з надзвичайних ситуацій України всебічно використовувати позитивний зарубіжний досвід, положення Міжнародних стратегій і підходів із запобігання надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру при розробці проектів концепцій, програм, законодавчих актів з формування і удосконалення системи цивільного захисту.

 

4. За участі фахівців профільних установ включаючи Міністерство екології та природних ресурсів України, інститутів НАН України, Програми розвитку ООН розглянути питання щодо розробки проекту Загальнодержавної програми з впровадження методології оцінювання ризиків катастроф, а також системи соціально-економічного управління ними.

 

5. Раді національної безпеки і оборони України розглянути питання щодо моніторингу стану еколого-техногенної безпеки, напрямів його удосконалення на базі технологій ДЗЗ, ГІС та інших засобів з урахуванням його здатності щодо виявлення і попередження екологічних і техногенних загроз на регіональному та загальнодержавному рівні.

Відділ екологічної та техногенної безпеки

 (С.П. Іванюта)

 

 

Перелік використаних джерел

1. Національна доповідь про стан техногенної та природної безпеки в Україні у 2012 р. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mns.gov.ua/content/nasdopovid2012.html
2. The Role of Hydrometeorological Services in Disaster Risk Management. Proceedings from the joint workshop co-organized by: the World Bank, the United Nations International Strategy for Disaster Reduction, and the World Meteorological Organization. Washington, D.C. – March 12, 2012.
3. United Nations Millennium Declaration. Resolution adopted by the General Assembly. – UN, 2000. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm.
4. International Decade for Natural Disasters Reduction. Yokohama Strategy and Plan of Action for a safer world. In: World conference on natural disaster reduction, Yokohama, Japan, 1994.
5. UNISDR (United Nations, International Strategy for Disaster Reduction). Hyogo framework for action 2005–2015: building the resilience of nations and communities to disasters. In: World conference on disaster reduction, Kobe, Japan, January 2005.
6. United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR). 2004. Terminology: Basic Terms of Disaster Risk Reduction. UNISDR: Geneva.
7. United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR). 2007. Guidelines: National platforms for disaster risk reduction. UNISDR: Geneva.
8. Меморандум про взаєморозуміння між Міністерством України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй в Україні щодо співробітництва у галузі зменшення ризиків природних катастроф та швидкого відновлення. // Офіційний вісник України. – 2009. – № 88. – с. 137, стаття 2993, код акту 48390/2009.