"Проблеми створення оптимальних систем теплозабезпечення міст України". Аналітична записка

У системах теплозабезпечення міст України протягом багатьох років накопичились досить гострі проблеми. На сьогодні їх реальний стан щодо виконання своїх функцій надання послуг з опалення та гарячого водопостачання, як і в попередні роки, залишається критичним. Про це свідчать і численні аварії систем після початку опалювального сезону, так і випадки, коли опалення взагалі не підключалося з причини наявності боргів за природний газ з боку підприємств теплової комунальної енергетики (ТКЕ).

 

Реформи у сфері теплопостачання, започатковані відповідними законодавчими і нормативним актами, передбачали розробку та затвердження місцевими органами влади схем теплопостачання міст, а також програм модернізації об’єктів систем теплопостачання, було розроблено відповідні методичні рекомендації. Але на сьогодні схеми теплопостачання для значної кількості міст ще не розроблено, а для багатьох регіонів такі схеми розроблялися без урахування або за відсутності схем територіального розвитку та генеральних планів міст.

 

Створенню оптимальної для кожного міста економічно ефективної, екологічно безпечної та надійної системи теплозабезпечення заважає також наявність низки серйозних проблем, головними з яких є:

- невідповідність рівня тарифів реальним витратам на виробництво і постачання теплової енергії та непрозорість процесу визначення складових цих витрат для громадськості;

- відсутність повного обліку характеристик теплових потоків, починаючи від генерації теплової енергії та закінчуючи її споживанням;

- потреба масштабної модернізації всіх основних об’єктів систем теплопостачання міст, враховуючи їх зношеність і технологічну відсталість;

- несприятливі умови для залучення інвестицій з метою модернізації об’єктів систем теплопостачання, у тому числі приватних інвестицій;

- низький рівень енергоефективності при виробництві, транспортуванні та споживанні теплової енергії та відсутність дієвих стимулів для енергозбереження.

 

Вирішення цих проблем потребує комплексного підходу та значних фінансових ресурсів. Разом з тим воно є реальним завданням, про що свідчить досвід проведених реформ у східноєвропейських країнах ЄС.

 

Невідповідність тарифів реальним витратам на виробництво і постачання теплової енергії є однією з причин неефективної роботи підприємств комунальної сфери, зношеності й технологічної відсталості їх об’єктів. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (далі – Комісія), проводяться детальні розрахунки, на основі яких встановлюється економічно обґрунтований рівень тарифів, який міг би забезпечити задовільну роботу підприємств комунальної сфери кожного міста. Рівень же реальних тарифів, за якими населення сплачує за послуги з теплопостачання, регулюється Урядом (тарифи для населення встановлені на рівні, який не перевищує 10 % від середньостатистичних загальних витрат домогосподарств)[1]. При цьому порушується принцип соціальної справедливості, коли дотуються не тільки бідні, але й заможні споживачі, причому останні навіть у більшому ступені. Згідно з розрахунками Комісії, існуючий на сьогодні тариф покриває лише 70 % собівартості послуг, різниця відшкодовується з держбюджету.

 

Головною складовою витрат підприємств ТКЕ є витрати на купівлю природного газу. У середньому по Україні в структурі витрат підприємств ТКЕ природний газ складає 65 %, електроенергія – близько 10 %, заробітна плата – до 25 % та інші витрати – близько 10 %[2]. Для потреб централізованого опалення підприємства ТКЕ закуповують газ по середньому тарифу 1309 грн/тис. куб. м), який є нижчим, ніж ціна імпортованого російського газу (близько 3400 грн/тис. куб. м), але навіть цей тариф не дозволяє підприємствам працювати рентабельно. Найнижчий рівень тарифу встановлено для побутових потреб населення і для потреб індивідуального опалення, до того ж останній є диференційованим залежно від обсягів споживання та інших умов (складає від 725 грн/тис. куб. м). І, нарешті, найвищий ціновий коридор існує для комерційних споживачів (якщо ті не мають пільг), ціна газу для яких досягає 4700 грн/тис. куб. м і вище.

 

Крім того, виплати держбюджету на покриття різниці в тарифах досить часто затримуються, що призводить до боргів підприємств комунальної сфери перед постачальниками природного газу та створює передумови до відключення цих підприємств від постачання газу.

 

Погіршує ситуацію також низький рівень оплати за спожиту теплову енергію з боку населення, бюджетних організацій, комерційних компаній та інших споживачів. Найбільші борги мають побутові споживачі (9,6 млрд грн на кінець жовтня 2012 року)[3]. Однією з причин небажання населення сплачувати за спожите тепло є низька якість його постачання. Комісія розраховує і встановлює тарифи на теплову енергію як товар на рівні будинку, тарифи ж на послугу з централізованого опалення населенню затверджуються органом місцевого самоврядування, виходячи з опалювальної площі кожної квартири. І тут є свої проблеми − тарифи на обслуговування внутрішніх будинкових мереж зростають, не супроводжуючись підвищенням якості обслуговування, оскільки монополія ЖЕКів у більшості випадків не контролюється місцевою владою.

 

Серед інших проблем є встановлення квот на відпуск природного газу для кожного підприємства. Ці квоти розподіляє НАК «Нафтогаз України» в «ручному режимі», виходячи з наявного загального ресурсу природного газу на опалення, і досить часто вони не покривають реальні потреби підприємств, у тому числі й технологічні. При перевищенні квоти підприємство змушене купувати газ за комерційною (у декілька разів вищою) ціною. Разом із тим у промислових цілях, досить часто незаконно використовується газ, який оплачується за тарифами для населення. Потреба у збільшенні річних лімітів газу теплопостачальним підприємствам для виробництва теплової енергії населенню складає 3,3 млрд куб. м[4].

 

Таким чином, існуюча система забезпечення споживачів тепловою енергією є досить заплутаною, що створює сприятливе середовище для корупції. Окрім того, така система є несправедливою й неефективною з точки зору стимулювання енергоощадності як з боку виробників, так і з боку споживачів теплової енергії й природного газу.

 

Виходом із існуючої ситуації, як показує досвід європейських країн, є встановлення економічно обґрунтованих тарифів з урахуванням рентабельності виробництва, інвестиційної та інших складових, що визначаються згідно із розробленими Комісією методиками. До підвищення тарифів закликає Україну МВФ, за підрахунками якого, згідно зі звітом «Газова цінова політика України», підвищення тарифів на газ і тепло на 20 % вивільнить 0,2 % ВВП для адресної допомоги бідним громадянам за рахунок скасування необґрунтованого субсидування багатих. Тарифи розраховуються на існуючий рівень витрат й у перспективі можуть бути зменшені, для чого необхідно стимулювати підприємства до раціонального використання всіх видів ресурсів і до зменшення витрат. Першими кроками на цьому шляху стали останні зміни до Закону України «Про природні монополії»[5].

 

Таким чином шлях до економічно обґрунтованого рівня тарифів − це не тільки їх підвищення відносно сьогоднішнього рівня, але й реалізація заходів енергоефективності, що приведе до зменшення втрат при виробництві й транспортуванні теплової енергії, а також до зменшення потреб мешканців у обсягах спожитого тепла і рівня оплати за нього.

 

Приведення тарифів до економічно обґрунтованого рівня дозволить забезпечити більше прозорості у процесі регулювання природної монополії системи теплопостачання, знизити кількість тіньових схем при розподілі ресурсів та знизити рівень корупції у сфері постачання природного газу та теплової енергії.

 

За пропозицією Комісії доведення тарифів до економічно обґрунтованого рівня потрібно провести поетапно до початку 2015 року. Для цього розроблено проекти «Порядку встановлення тарифів у сфері теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення з відхиленнями від економічно обґрунтованого рівня» та «Порядку компенсації різниці між економічно обґрунтованими та встановленими тимчасовими тарифами для населення для суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання на суміжних ринках у сфері теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення»[6].

 

Нагальним завданням реформ у даній сфері є забезпечення повного обліку теплової енергії. За даними Мінрегіонбуду, станом на кінець 2012 р. лічильниками тепла було забезпечено близько 40 % будинків. Заплановані терміни обов’язкового оснащення будинків лічильниками тепла – 2017 рік – не сприяють прискоренню реформ у галузі, а самі підприємства-виробники і постачальники комунальних послуг оснащені лічильниками всього на 82 %[7]. Така ситуація не дозволяє оцінити реальний стан потреб, обсягів генерації та втрат теплової енергії, спланувати заходи щодо модернізації, а також зробити відповідні прогнози попиту та інших параметрів для побудови оптимальної системи теплозабезпечення й суміжних систем енергозабезпечення (забезпечення електроенергією, природним газом та вугіллям).

 

Технічні можливості щодо оснащення лічильниками теплової енергії існують. До Державного реєстру внесено понад 40 їх типів (у тому числі вітчизняного виробництва), на ринку робіт з установки приладів обліку працює кілька сотень організацій. Проблема − у фінансуванні установки лічильників. У рамках бюджетної «Програми оснащення багатоквартирних будинків сучасними засобами обліку та регулювання теплової енергії» у 2012 р. було виділено лише 160 млн грн[8] (загальна вартість програми – 4,5 млрд грн). Фінансування подальшої експлуатації лічильників та зняття з них показників повинні взяти на себе підприємства ТКЕ, які мають відповідних фахівців і досвід. Витрати необхідно віднести до тарифу.

 

Встановлення лічильників дозволить, зокрема, збільшити рівень довіри до підприємств ТКЕ щодо рахунків за теплопостачання і рівень оплати споживачів за поставлену теплову енергію; сприятиме стабілізації роботи централізованих систем теплопостачання, оскільки зменшиться кількість бажаючих відключитися від цієї системи. Лічильники бажано встановлювати разом з пристроями регулювання теплового навантаження відповідно до погодних умов та інших чинників.

 

Існують проблеми також з обліком природного газу для опалення індивідуальних будівель. Згідно з вимогами Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу»[9], ще до 1 січня 2012 р. лічильниками необхідно було обладнати всі приватні будинки, чого досі не зроблено. Оплата по нормативах залежно від площі будинку не стимулює споживачів до енергоощадження.

 

Модернізація об’єктів системи теплопостачання повинна проводитися відповідно до схем, програм та планів заходів, які розробляються в кожному місті на основі комплексного підходу до вирішення проблеми, включаючи аналіз перспектив розвитку промислового та житлового секторів, визначення теплових балансів, видів палива, типів обладнання, екологічних показників, можливих джерел і умов залучення інвестицій тощо. Заходи з модернізації повинні узгоджуватися з графіками постачання теплової енергії, щоб не створювати соціального напруження в регіонах.

 

Головною проблемою є те, що модернізації потребує більшість устаткування й обладнання об’єктів системи теплопостачання. За даними Мінрегіонбуду, основне та допоміжне обладнання котелень практично вичерпало всі допустимі терміни експлуатації (у 57 % котелень термін експлуатації перевищує понад 20 років), діючі котли мають низький ККД (60 ÷ 80 %), застарілу автоматику, що призводить до підвищених втрат палива (на 20 % вищих ніж середньосвітовий рівень). Близько 40 % центральних теплових пунктів і близько 14 % теплових мереж знаходяться у зношеному та аварійному стані, що є причиною наднормативних втрат теплової енергії (втрати у магістральних і розподільчих мережах разом складають 30 % від відпущеної теплової енергії). У житловому фонді теплостійкість будівель у 2-4 рази гірша ніж у країнах з близькими до українських кліматичними умовами.

 

Масштабні обсяги модернізації потребують значних фінансових ресурсів, часу й організаційних зусиль з боку державної та, особливо, місцевої влади. У майбутньому основним джерелом фінансування роботи теплоенергетичних підприємств та їх модернізації повинні стати кошти, які сплачують споживачі теплової енергії. У перехідний період, коли тарифи ще не забезпечують економічно ефективну роботу цих підприємств, вирішення проблеми потребує залучення як бюджетних фінансових ресурсів (державних та місцевих бюджетів), так і приватних інвестицій, кредитних ресурсів, коштів міжнародної допомоги, а також коштів індивідуальних власників житла. Оптимальне поєднання різних джерел фінансування,  залежно від умов кожного конкретного міста, є завданням місцевих органів влади. Завданням органів державної влади є, насамперед, створення сприятливого середовища для інвестицій для більш ефективної роботи приватних підприємств теплоенергетичної сфери, залучення кредитів і грантів міжнародних організацій.

 

Іншим завданням держави є надання цільових субсидій тільки неплатоспроможним, а не всім громадянам, на опалення їх домівок, поступово приводячи тарифи на опалення до економічно обґрунтованого рівня. Підтримка держави повинна надаватися також на впровадження заходів енергоефективності у вигляді пільгових кредитів на утеплення індивідуального житла, встановлення індивідуальних лічильників, фінансування пілотних проектів з термомодернізації житлового фонду та ін.

 

Іншим джерелом фінансування може стати допомога міжнародних фінансових організацій. Досвід їх роботи у країнах Східної Європи, де були здійснені успішні реформи теплоенергетичного сектору, показує, що ці організації здатні надати допомогу шляхом кредитування капітального ремонту і модернізації підприємств теплоенергетики, допомогу у фінансуванні встановлення лічильників теплової енергії та реалізації пілотних проектів з енергозбереження в будівлях, створення програми енергопаспортизації будівель, проведення досліджень щодо вивчення можливостей споживчого ринку тощо[10].

 

Одним із можливих шляхів фінансування заходів модернізації є залучення приватного капіталу, а для цього, окрім приведення тарифів до економічно обґрунтованого рівня, необхідно створити привабливі умови для інвесторів. Це, у першу чергу, стабільність, прозорість і зрозумілість «правил гри» на ринку послуг теплопостачання, можливість одержання прибутку й повернення вкладених коштів. Зрозуміло, що без визначення чіткої структури власності та засобів керування неможливо створити належні умови для інвесторів.

 

У світовій практиці існують різні моделі участі приватного сектора в управлінні об’єктами комунальної інфраструктури. Серед них можна виділити: створення акціонерних підприємств з продажем акцій (усього, контрольного або меншого ніж контрольний пакет) приватному інвестору або передачу в управління чи користування об’єктів на основі договорів про спільну діяльність, концесії та оренди[11].

 

Можливість та умови укладення таких договорів передбачено прийнятими у 2010 році Законами України «Про державно-приватне партнерство»[12] та «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-теплопостачання та водовідведення»[13]. За оцінкою експертів, якість законодавства, при створенні якого був врахований європейський досвід, є достатньою. Але активності щодо створення спільних проектів ні у вітчизняних, ні у іноземних інвесторів досі не спостерігається. За даними Мінрегіонбуду, на основі договорів про спільну діяльність, оренди чи концесії в країні працює всього 14 підприємств теплоенергетичної сфери.

 

Серед причин такого становища можна назвати як пасивну позицію муніципальної влади, яка одержує свої преференції від дисбалансів та непрозорості функціонування системи теплозабезпечення, так і небажання приватних інвесторів брати на себе частину відповідальності й ризику в несприятливих умовах роботи бізнесу, особливо в енергетичній сфері.

 

Приватний інвестор завжди змушений враховувати соціальний характер надання послуги. Він, з одного боку, не зможе нехтувати інтересами споживачів, а з іншого − повинен забезпечувати прибутковість свого бізнесу. Без чіткої взаємодії з владою та її підтримки одночасно забезпечити ці вимоги досить складно. Про це говорить і досвід державно-приватного партнерства в зарубіжних країнах, де успіх забезпечувався, окрім створення сприятливих умов для бізнесу, взаємним бажанням і відповідальністю партнерів щодо захисту інтересів та задоволення потреб громади, контролю за якістю надання послуг, можливістю обговорення та моніторингу проектів за участю громадських організацій[14].

 

Існуючі проблеми управління спільною власністю мешканців будинків не дозволяють чітко визначитися з відповідальністю за обслуговування внутрішньобудинкових теплових мереж, встановлення засобів обліку та регулювання теплової енергії, визначення розмірів оплати за послуги, налагодження взаємодії з підприємствами теплопостачання. На сьогодні ЖЕКи не зацікавлені захищати інтереси мешканців, контролювати якість послуг і реальність виставлених монопольними постачальниками рахунків за теплову енергію. Органи місцевої влади також досить мляво реагують на факти порушення прав споживачів, і досить часто змовляються з постачальниками[15]. Тільки організація об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) та їх активна позиція щодо захисту своїх прав може змінити ситуацію.

 

Разом з тим темпи створення ОСББ в Україні є низькими: за даними Мінрегіонбуду, лише на 24 % загальної площі житлових будинків створено ОСББ[16]. З одного боку, причиною цього є брак навичок місцевих громад до самоорганізації для вирішення спільних завдань щодо управління спільною власністю, а з іншого – небажання місцевої влади налагодити прозору схему функціонування у цій сфері. Натомість, замість створення ОСББ досить часто нав’язується створення управляючої компанії, яка призначається загальними зборами мешканців або місцевою адміністрацією й замінити яку буде досить складно. Відсторонення мешканців від самоуправління веде до відсутності дієвого контролю за роботою приватної управляючої компанії, за яку ніхто не відповідає, а звідси − необґрунтоване підвищення тарифів, низька якість послуг тощо.

 

Багато в чому створення ОСББ сповільнюється незадовільним станом житлових будинків. Мешканці старого житла побоюються, що після створення ОСББ будуть покинуті напризволяще і фінансово не спроможні самостійно довести житло до нормального стану. Органам державної влади необхідно направити фінансові ресурси на відновлення та ремонт, а також відкоригувати регуляторну базу з метою спрощення процедур і забезпечення прозорості створення ОСББ та подальшої його взаємодії з органами місцевої влади і теплопостачальними підприємствами.

 

У значному ступені фінансовому оздоровленню підприємств теплоенергетичної сфери могло б сприяти комплексне впровадження заходів енергоефективності.

 

Енергоощадне споживання теплової енергії дозволить компенсувати підвищення тарифу. Підвищення якості послуг та надання цільових субсидій найбіднішим верствам населення дасть можливість вийти на економічно обґрунтований рівень тарифів, який буде прийнятним для більшості населення. Для цього місцеві органи влади повинні забезпечити енергоефективну направленість процесів модернізації, оптимізацію схем теплопостачання з метою зменшення втрат палива і теплової енергії, а також стимулювати економне споживання теплової енергії.

 

Значний потенціал скорочення споживання теплової енергії (до 40 %) може бути реалізовано при термомодернізації будівель. Для реалізації необхідно ввести нові норми і стандарти, налагодити контроль за їх виконанням, надати стимули для власників будівель, запровадити енергоаудит і енергопаспортизацію будівель, залучити кошти власників житла та квартиронаймачів для фінансування заходів з підвищення рівня ефективності разом із включенням механізмів державної підтримки і державного страхування залучених коштів від дії економічних та фінансових ризиків.

 

Одним із елементів процесу оптимізації системи теплопостачання міста є визначення співвідношення централізованого (на сьогодні забезпечено близько 55 %) та автономного (близько 25 %) теплопостачання[17]. Централізованим гарячим водопостачанням забезпечено 19 міст, в яких проживає близько 15 % населення[18]. У сільських населених пунктах ще залишається значна частка негазифікованих будівель, які опалюються вугіллям, дровами, торфом та іншим паливом.

 

Виходячи з досвіду північноєвропейських країн, які мають близькі до України погодні умови, у районах густої забудови міст найбільш ефективним є централізоване опалення. Наприклад, у Данії частка централізованого опалення становить 60 %, у великих містах − 90 %[19]. Централізовані системи характеризуються високою економічністю виробництва теплової енергії, мають можливості щодо зменшення рівня забруднення довкілля, збільшення рівня енергоефективності, використовуючи місцеві види палива та альтернативні енерготехнології.

 

Автономні й індивідуальні засоби опалення мають переваги для невеликих населених пунктів із низькою концентрацією населення, пунктів, які віддалені від потужних генераторів теплової енергії, а також для нового будівництва.

 

На жаль, в Україні централізовані системи опалення на сьогодні не можуть повною мірою використати свої переваги, бо вони мають технологічно відстале і технічно зношене обладнання, високий рівень втрат теплової енергії при її виробництві, транспортуванні й споживанні. Такий стан стимулює споживачів до переходу на індивідуальне опалення, що ще більше ускладнює роботу централізованої системи, навіть до повної її ліквідації, як, наприклад, сталося у місті Ужгороді. Разом із тим витрати домогосподарств на перехід до індивідуального опалення окупляться тільки за умови збереження існуючої диспропорції у цінах на природний газ між підприємствами ТКЕ та індивідуальними споживачами, які використовують більш дешевий газ вітчизняного видобутку. Не пристосовані до індивідуального опалення системи вентиляції старих будинків можуть стати причиною нещасних випадків і аварій, а значна кількість автономних джерел ускладнює екологічну ситуацію в місті.

 

Висновки і рекомендації

Без вирішення розглянутих вище проблем неможливо побудувати оптимальну, ефективно функціонуючу систему теплозабезпечення кожного міста. На сьогодні місцеві органи влади при розробці схем теплопостачання, програм і заходів модернізації стикаються з низкою невизначеностей, які існують у сфері теплозабезпечення і пов’язаних з нею сферах. У першу чергу це стосується розподілу природного газу, який не залежить ні від місцевої влади, ні від конкретного виробника теплової енергії. Природний газ надходить у країну з різних джерел (газ власного видобутку, імпортований з різних країн) і має різну вихідну ціну.

 

Наявність кількох цінових коридорів для внутрішніх споживачів, непрозорість визначення ціни або віднесення до того чи іншого цінового коридору конкретного виробника теплової енергії, квотування обсягів газу не гарантують йому рентабельної роботи. Разом з обмеженнями щодо підвищення тарифів на теплову енергію, це, до того ж, заважає залученню приватного капіталу у сферу теплопостачання і модернізації її об’єктів. А без достовірного прогнозу щодо обсягів залучених фінансових ресурсів неможливо визначити можливості модернізації існуючих та будівництва нових об’єктів теплоенергетики і, відповідно, оптимально побудувати систему теплозабезпечення.

 

Достовірне прогнозування попиту на теплову енергію та потреби в генерації, прогнозування втрат у теплових мережах та будівлях неможливо провести при відсутності повного обліку теплових потоків на всіх етапах їх проходження, починаючи від виробництва і закінчуючи споживанням. Існують й інші невизначеності, зокрема, стосовно управління загальною власністю мешканців багатоквартирних будинків та ін.

 

Безумовно, основною рушійною силою у створенні оптимальної системи теплозабезпечення повинні стати місцеві органи влади за підтримки місцевих громад. Але, враховуючи критичний стан систем теплопостачання в більшості населених пунктів України, роль держави у вирішенні зазначених проблем на сьогодні повинна залишитися ще досить значною. Основним завданням держави повинно стати створення законодавчо-нормативної бази з метою:

- переходу до нових принципів ціноутворення у теплоенергетичній сфері з одночасним наданням адресної допомоги бідним верствам населення;

- організації всебічного обліку споживання теплової енергії й природного газу;

- створення сприятливих умов для залучення інвестицій у сектор теплопостачання з метою модернізації його об’єктів;

- бюджетної підтримки заходів модернізації, у першу чергу, заходів модернізації житлових будівель;

- стимулювання мешканців багатоквартирних будинків до створення ОСББ та забезпечення сприятливих умов їх подальшого функціонування;

- створення мотивації для залучення коштів мешканців для термомодернізації житлових будівель;

- запровадження сучасних норм і стандартів з метою підвищення рівня енергоефективності на всіх етапах від виробництва до споживання теплової енергії;

- гармонійного поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами місцевих громад, у тому числі розширення самостійності регіональної та місцевої влади, кардинальної зміни політики фінансування у напрямку збільшення коштів, які залишаються в розпорядженні місцевої влади з наданням додаткових повноважень щодо формування і використання місцевих бюджетів та інших грошових фондів.

 

Враховуючи соціальну значимість систем теплозабезпечення міст та їх сучасний незадовільний стан, нагальними завданнями як державної, так і місцевої влади повинно стати залучення громадськості до процесів реформування систем теплозабезпечення, сприяння самоорганізації мешканців для вирішення питань управління їх спільною власністю, забезпечення реалізації європейських принципів прозорості та доступності для громадськості процесів підготовки та прийняття рішень у сфері теплозабезпечення, залучення до контролю за виконанням цих рішень місцевих та регіональних громад.

 

Регіональний філіал НІСД у м. Дніпропетровську