"Щодо результатів розгляду Радою Європейського Союзу питання стану та розвитку Спільної політики безпеки та оборони (СПБО)". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці здійснено аналіз причин та особливостей розгляду проблематики подальшого розвитку Спільної політики безпеки та оборони Європейського Союзу на засіданні Ради ЄС у грудні 2013 р. У матеріалі проаналізовано рекомендації щодо подальшого розвитку зазначеної сфери, викладені у заключному документі заходу. Записка також містить прогнози щодо позитивних зрушень у сфері забезпечення оборони та безпеки Євросоюзу, які мають відбутися в результаті реалізації рішень, прийнятих на засіданні Ради ЄС.

 

ЩОДО РЕЗУЛЬТАТІВ РОЗГЛЯДУ РАДОЮ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ ПИТАННЯ СТАНУ ТА РОЗВИТКУ СПІЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ БЕЗПЕКИ ТА ОБОРОНИ (СПБО)

 

Протягом останнього часу керівні органи Європейського Союзу приділяють значну увагу проблематиці подальшого розвитку Спільної політики безпеки та оборони (СПБО), оборонної промисловості ЄС та посиленню спроможностей Європейського Союзу протистояти майбутнім кризам. Свідченням цьому стало включення до порядку денного підсумкового за минулий рік засідання Ради ЄС (відбулося 19-20 грудня 2013 р. у Брюсселі) питання розвитку системного оборонного співробітництва між країнами Євросоюзу на довгострокову перспективу, насамперед, завдяки тісній координації національних процесів оборонного планування.

 

На думку європейського експертного середовища, проведення такого засідання засвідчило стурбованість керівництва ЄС досить повільними темпами реалізації і розвитку СПБО та процесу поглиблення оборонної інтеграції в рамках Євросоюзу. Тому була визнана необхідність підтвердження главами держав та урядів країн-членів ЄС на вищому рівні рішучості щодо зміцнення військового потенціалу Євросоюзу та визначення пріоритетів і часових рамок розвитку європейських оборонних спроможностей.

 

В основі курсу на європейську інтеграцію у сфері безпеки і оборони лежить бажання Євросоюзу щодо набуття ролі самостійного і впливового гравця на міжнародній арені, і, отже, формування політики безпеки, що спирається на власні сили і засоби, включаючи військово-цивільний оперативний потенціал. Ця тенденція підтверджується резолюцією Європейського парламенту від 22 листопада 2012 р. Головна думка цього документа – необхідність гарантування активної ролі ЄС у забезпеченні своєї безпеки. Зокрема, резолюція відображає стурбованість можливим «стратегічним занепадом Європи» через скорочення оборонних витрат європейських країн та «маргіналізацію» спільної зовнішньої та безпекової політики.

 

Рішення про необхідність активізації в рамках Євросоюзу співробітництва щодо зміцнення військового потенціалу, особливо у сферах концентрації військових ресурсів та їх спільного використання, було прийнято на засіданні міністрів оборони країн ЄС в м. Гент (Бельгія) в 2010 р. Воно було обумовлено різким скороченням оборонних бюджетів країн-членів, викликаним економічною кризою. У зв’язку з цим передбачалася систематична оцінка військового потенціалу кожної з держав, визначення військових сфер, в яких може розвиватися співробітництво з іншими країнами-членами. Особливо підкреслювалась роль Європейського оборонного агентства (ЄОА) у визначенні сфер військового співробітництва та створенні відповідних експертних груп. По суті, саме Гентська ініціатива заклала основу нового інтеграційного проекту, що отримав назву «Pooling & Sharing» (P&S)[1], спрямованого на раціональне використання військових потенціалів країн ЄС на основі рольової спеціалізації.

 

За переконанням більшості експертів, ці зусилля, однак, не призвели до суттєвих успіхів. Стикнувшись з необхідністю бюджетних скорочень, оборонні відомства багатьох країн-членів ЄС взяли на озброєння «оборонну тактику». Для них пріоритетом сьогодення стало не об’єднання ресурсів, а захист того, що залишилося після скорочення військових асигнувань. Окремі ініціативи, які вдалося розвинути, стосуються, головним чином, не створення нових систем, а підтримання та експлуатації існуючих раніше. Однак, вони абсолютно не пов’язані зі стратегічними інструментами забезпечення безпеки – у цій сфері у країн ЄС, як і раніше, залишилися тільки проблеми та невирішені завдання. А для багатьох країн-членів інвестиції в колективні засоби обмежувалися зустрічами функціонерів з обговорення подальших планів у цій галузі.

 

У результаті такого розвитку ситуації Євросоюз вперше за останні п'ять років був змушений серйозно перейнятися питаннями своєї безпеки і оборони, аж до включення цієї теми до порядку денного саміту глав держав країн Євросоюзу.

У тексті заключного документа саміту його учасники головною перешкодою реалізації політики СНБО назвали обмеженість оборонних бюджетів країн-членів ЄС, внаслідок чого скорочуються можливості розвивати, розгортати і підтримувати військові спроможності. «Фрагментація європейських ринків оборони шкодить надійності та конкурентоспроможності європейської промисловості в секторі безпеки та оборони»[2], – наголошується в документі.

 

Крім власних економічних проблем, причиною стурбованості став ряд останніх дій з боку Росії, а саме:

- безперервні та безпідставні (з боку РФ) торговельні війни проти деяких країн ЄС та його партнерів;

- політика цінового тиску російського монополіста «Газпром» щодо країн Східної Європи;

- посилення і нарощування військового потенціалу на західних кордонах РФ (зокрема, розміщення російських наступальних ракетних комплексів «Іскандер» в Калінінградській області, в зону дії яких потрапляє більша частина Європи).

 

За підсумками обговорення проблематики СПБО саміт закликав країни-членів ЄС поглиблювати співпрацю в галузі оборони, покращуючи її можливості виконувати місії і проводити операції, та, спираючись на синергію, поліпшити розвиток і готовність необхідних для цього цивільних і військових можливостей.

 

Лідери об’єднаної Європи висловилися за «більш інтегровану, більш надійну, більш інноваційну та конкурентоспроможну промислово- технологічну базу, яка сприятиме розвитку інновацій, економічному зростанню та покращенню зайнятості».

Учасники саміту підкреслили, що «спільна політика безпеки і оборони продовжить розвиватися при повній взаємодоповнюваності з НАТО у рамках стратегічного партнерства між ЄС та Альянсом і при повазі автономності їх рішень та відповідних процедур».

 

У заключному документі заходу міститься ряд орієнтацій щодо подальшого розвитку спільної європейської політики безпеки і оборони з наголосом на раціоналізації витрат, посиленні оборонної промисловості, дослідженнях в області подвійних технологій, гармонізації відповідних галузей країн ЄС, поліпшенні сертифікації продукції.

 

Окрема глава присвячена ролі малих і середніх підприємств, що працюють в інтересах оборонного сектора.

 

Саміт доручив Раді ЄС, Європейській комісії, Верховному представнику ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки, Європейському оборонному агентству і державам-членам вжити рішучих і контрольованих заходів для реалізації викладених у документі рекомендацій.

 

Загалом, аналізуючи офіційну мову заключного документа, можна зробити висновок, що на саміті було досягнуто домовленості розпочати роботу за трьома напрямами у сфері безпеки і оборони.

1. ЄС формуватиме єдиний європейський ринок оборонної продукції.

2. Найближчим часом буде прийнято план активізації розвитку європейської оборонної промисловості. За цим планом, Євросоюз має намір підключати до виконання та розробки оборонних замовлень малі та середні підприємства. Для цього буде створено єдину систему ліцензування елементів оборонних систем.

3. Євросоюз має намір активно розвивати програму «Горизонт 2020»[3], яка дозволяє оперативно зближувати нові наукові розробки в цивільній і військовій сферах.

 

Питання забезпечення кібернетичної та економічної безпеки країн ЄС також обговорювалися, однак у підсумковій декларації їх було згадано лише у загальних положеннях.

 

За результатами розгляду Радою ЄС 19-20 грудня 2013 р. оборонної проблематики європейські експерти відзначають такі позитивні зрушення.

 

1. Розвиток СПБО отримав суттєвий імпульс. Підняття проблем безпеки і оборони на рівень глав держав та урядів кран-членів ЄС відродило сам факт їх обговорення. Підготовка до засідання Ради призвела до суттєвого пожвавлення різноманітної діяльності у цій сфері, результатом чого стало оприлюднення масштабної доповіді Високого представника ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки К. Ештон та комюніке Єврокомісії. Оборона повернулася до переліку пріоритетів Євросоюзу і залишатиметься в ньому довгий час, враховуючи, що Рада ЄС погодилася розглянути конкретний прогрес по всіх питаннях у червні 2015 р.

 

2. Було ініційовано нові програми у сфері СПБО. Інтенсивне обговорення тематики безпеки і оборони в процесі підготовки засідання Ради вже принесло цілком конкретні результати, завдяки керівництву окремих країни-членів та Європейському оборонному агентству. У результаті Рада ЄС отримала можливість привітати успіх реалізації багатонаціональних проектів у деяких пріоритетних сферах щодо створення стратегічних інструментів СПБО, серед яких:

- розробка та виробництво безпілотних літальних апаратів;

-  заправка літаків у повітрі;

- військові комунікації з використанням космічних технологій;

- кібернетична безпека.

 

Практичний результат щодо збільшення питомої ваги стратегічних інструментів реалізації СПБО можна вважати другим досягненням грудневого (2013 р.) засідання Ради ЄС.

 

3. Було започатковано повноцінне залучення Єврокомісії до вирішення проблем СПБО. Практично в усіх згаданих проектах суттєву роль відіграватиме Єврокомісія. Причина цього зрозуміла: стратегічні інструменти мають, у своїй більшості, характеристики подвійного використання, тобто можуть застосовуватися для вирішення як військових, так і цивільних завдань, а також в цілях забезпечення як зовнішньої, так і внутрішньої безпеки.  

 

Такий підхід застосовуватиметься й у сфері досліджень – на підготовчих стадіях безпекових та оборонних НДДКР залучатимуться кошти в рамках програми «Горизонт 2020» з метою використання цих розробок й у цивільних цілях. Це має суттєво підвищити ефективність таких проектів, враховуючи суттєве скорочення оборонних бюджетів майже усіх країн-членів.

 

Такий підхід символізує важливий крок щодо визнання військово-цивільної природи стратегічних інструментів, об’єднання внутрішніх та зовнішніх вимірів такої діяльності, а саме – СПБО, кібербезпеки, енергетичної безпеки, а також правоохоронної сфери. Все це відбувається «під дахом» Єврокомісії, що значно посилює роль згаданого органу у  галузі безпеки та оборони.

 

 4. Було надано поштовх процесу об’єднання оборонних закупівель. Частковою передумовою розвитку проектів щодо стратегічних інструментів на загальноєвропейському рівні мають стати зусилля країн-членів щодо об’єднання та спільного використання ресурсів по різним регіональним кластерам. 

 

Найбільш успішні кластери мають бути підтримані інститутами ЄС у питанні прискорення та поглиблення оборонного співробітництва, а засідання Ради ЄС стало фактично платформою для популяризації їх успіхів та намірів, а також для оголошення про їх внески у деякі масштабні колективні проекти. На думку експертів, це має спонукати до більш рішучих дій у цій сфері ті групи, які досі приділяли менше уваги реалізації ініціативи «P&S», а також ті країни-члени, що досі залишаються певним чином в стороні від процесу формування «груп за інтересами» щодо об’єднання та спільного використання оборонних можливостей.

 

Такі проекти дозволять країнам-членам:

- підтримувати потенціал застосування збройних сил на необхідному рівні;

-  з часом модернізувати його шляхом застосування нових платформ;

- забезпечити бюджетний резерв для інвестування у проекти щодо створення європейських стратегічних інструментів.

 

На засіданні Ради найвдалішим прикладом такого кластерного «P&S» визнано оборонне співробітництво між Нідерландами та Бельгією щодо об’єднання ВМС. Враховуючи, що обидві держави історично мають однакове озброєння, бельгійсько-нідерландське військово-морське угруповання передбачає використання національних засобів з національними екіпажами, які забезпечується двонаціональними, або мононаціональними, однак такими, що надають послуги засобам обох держав, командними пунктами, центрами логістики, обслуговування та підготовки.

 

За оцінками експертів, це відкриває чудову можливість об’єднати за аналогічною схемою військово-повітряні сили цих держав – залишаючи під національним контролем літаки та екіпажі, і створюючи спільні командні структури, системи логістики, обслуговування та підготовки. Такий же підхід можна було б використати й щодо об’єднання аеромобільних сил (підключивши до цього проекту й Німеччину).

 

У разі успіху, цей досвід може буде розповсюджений й на інші існуючі кластери:

- країни Балтії;

- країни Скандинавії;

- країни Вишеградської групи;

- Нідерланди та Німеччина;

- Бенілюкс, Франція та Німеччина;

- Великобританія та Франція.

 

Рада ЄС запропонувала ЄОА «вивчити шляхи, якими країни-члени можуть більш ефективно співпрацювати в об’єднаних проектах військових закупівель» та доповісти результати цього наприкінці 2014 р. 

 

5. Зближення підходів до оборонного планування. У разі подальших успіхів у реалізації кластерної схеми оборонного будівництва, в ЄС вибудується досить складна мозаїка співробітництва країн-членів, що вимагатиме дотримання особливої прозорості та розробки схем обміну інформацією у процедурах оборонного планування. Це надаватиме національним плануючим органам та структурам прийняття рішень можливість своєчасно враховувати тенденцію дедалі більшого зближення потреб оборонних потенціалів країн-членів та термінів їх задоволення.

 

Враховуючи це, Рада ЄС поставила завдання Високому представнику ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки К. Ештон та ЄОА розробити до кінця 2014 р. відповідний рамочний документ у повній відповідності до процесів планування, існуючих в НАТО. На сьогодні існують національні процедури оборонного планування країн-членів, а також процедури НАТО. Однак у перспективі новостворені кластери зможуть забезпечувати додатковий оборонний потенціал, який не може бути врахований ні національними, ні натівськими процедурами планування. Крім того, у контексті «згортання» США своєї присутності в Європі та зосередження Вашингтона на Азіатсько-Тихоокеанському регіоні, реальністю стає можливість залучення до врегулювання конфліктних ситуацій у сусідніх з Європою регіонах виключно європейських оборонних потужностей. Це вимагає існування в ЄС власних процедур оборонного планування.

 

Передбачається, що в основу нових процедур буде покладено План розвитку оборонного потенціалу[4], до якого буде додано механізми забезпечення обміну інформацією та зближення оборонного планування. Це буде стосуватися, насамперед, проектів, визнаних ЄОА пріоритетними, а також інших проектів, які реалізовуватимуться у майбутньому.

 

6. Було ініційовано перегляд стратегії безпеки ЄС. Згадані зміни неминуче викличуть перегляд існуючої стратегії безпеки Євросоюзу. У своїй підготовчій доповіді[5] К. Ештон зазначила, що сьогодні Європа з метою захисту своїх стратегічних інтересів потребує «стратегічної автономії», яка дозволить їй «демонструвати силу» у своєму регіоні спільно із союзниками або самостійно. Це твердження разом з констатацією наявності у ЄС глобальних морських інтересів (що було підтверджено закликом Ради ЄС затвердити до червня 2014 р. Стратегію морської безпеки) свідчить про зростання ролі ЄС як безпекового постачальника.

 

Усвідомлюючи це, Рада ЄС запропонувала К. Ештон у тісній співпраці з Єврокомісією та після консультацій з країнами-членами оцінити вплив змін, що відбулися останнім часом у глобальному середовищі, і протягом 2015 р. підготувати доповідь щодо нових викликів та можливостей для Європейського Союзу. Ця доповідь, ймовірно, стане підґрунтям для розробки нової стратегії Європи як стратегічного постачальника безпеки у регіоні та світі.

 

7. СПБО опинилося в центрі уваги. Експерти відзначають, що важливим результатом розгляду на засіданні Ради ЄС питань безпеки і оборони стало привернення уваги до цієї проблематики на всіх рівнях – від глав урядів та держав ЄС до громадської думки і засобів масової інформації. Це є дуже зручною підставою для розробки офісом Високого представника ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки ефективної стратегії розповсюдження інформації з оборонних питань, відсутність якої була однією з причин недостатньої уваги до цієї сфери.

 

Висновки та пропозиції

1. Включення до порядку денного засідання Ради ЄС проблем розвитку системного оборонного співробітництва між країнами-членами на довгострокову перспективу засвідчило стурбованість керівництва ЄС досить повільними темпами реалізації і розвитку СПБО та процесу поглиблення оборонної інтеграції в рамках Євросоюзу.

 

2. Головною перешкодою реалізації політики СПБО було названо обмеженість оборонних бюджетів країн-членів ЄС, внаслідок чого скорочуються можливості розвивати, розгортати і підтримувати військові спроможності.

 

3. Додатковою причиною стурбованості ЄС низькими темпами впровадження СПБО стали недружні дії з боку Росії (економічного, політичного та військового характеру), що ставлять під загрозу безпеку країн-членів Євросоюзу.

 

4. Враховуючи, що Рада ЄС вирішила розглянути конкретний прогрес по всіх питаннях розвитку СПБО у червні 2015 р., ця проблематика повернулася до переліку пріоритетів Євросоюзу і залишатиметься в ньому ще довгий час.

 

5. Головні напрями діяльності ЄС у сфері безпеки і оборони включатимуть формування єдиного європейського ринку оборонної продукції, підключення до виконання та розробки оборонних замовлень малих та середніх підприємств, активний розвиток програми «Горизонт 2020», що дозволяє оперативно зближувати нові наукові розробки в цивільній і військовій сферах.

 

6. Засідання Ради ЄС фактично стало платформою для популяризації успіхів та намірів регіональних кластерів, а також для оголошення про їх внески в окремі масштабні колективні проекти.

 

7. З метою забезпечення особливої прозорості та розробки схем обміну інформацією між країнами-членами Рада ЄС поставила завдання Високому представнику ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки та ЄОА розробити до кінця 2014 р. рамочний документ щодо оборонного планування в Євросоюзі у повній відповідності до аналогічних процедур НАТО. Це надасть плануючим органам та структурам, що ухвалюють рішення, можливість своєчасно враховувати тенденцію щодо дедалі більшого зближення потреб оборонних потенціалів країн-членів та термінів їх задоволення.

 

8. На думку експертів, майбутня доповідь Високого представника ЄС у закордонних справах і з питань політики безпеки про вплив змін, що відбулися останнім часом у глобальному середовищі, та нові виклики і можливості для Європейського Союзу може стати підґрунтям для розробки оновленої стратегії Євросоюзу як стратегічного постачальника безпеки у  регіоні та світі.

 

9. Враховуючи, що найближчими роками проблематика СПБО буде пріоритетною для ЄС, Україна в разі подальших переговорів з Європейським Союзом щодо Угоди про асоціацію має серйозні шанси на приєднання до ініціативи об’єднання зусиль та розподілу відповідальності (через започаткування співробітництва нашої держави з ЄОА), з огляду на існуючі можливості приєднання до неї у майбутньому країн-партнерів ЄС.

 

Відділ глобалістики та безпекових стратегій

(О.С. Александров)