"Перспективи зміни процедури прийняття законів у Верховній Раді України". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглядається доцільність спрощення процедури прийняття законів у Верховній Раді України. У зв’язку з цим вказується на необхідність внесення відповідних змін у законотворчу діяльність ВР України, встановлення кворуму та виділення системоутворюючих законів в окрему категорію – органічне законодавство.

 

ПЕРСПЕКТИВИ ЗМІНИ ПРОЦЕДУРИ ПРИЙНЯТТЯ ЗАКОНІВ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ

 

В експертних та політичних колах України неодноразово піднімалося питання про існування у ВР України негативної практики проведення голосувань в обхід вимог частини третьої статті 84 Конституції, коли закони приймаються за допомогою використання карток відсутніх у залі засідань депутатів фактичною меншістю народних депутатів. Результатом цього стали заяви опозиційних політиків та громадських діячів про нелегітимність вже прийнятих і оприлюднених Законів України, заклики до Президента України не підписувати закони, прийняті з порушенням процедури голосування та відповідні звернення депутатів до судових інстанцій України.

 

Так, 9 лютого 2011 р. 53 народних депутати ВР звернулися до Конституційного Суду (КС) України із поданням стосовно порушення процедури внесення змін до Конституції щодо термінів проведення виборів різних органів влади. 11 лютого вони надали КС документальні докази у справі, що стосуються порушення процедури голосування, тобто здійснення його картками відсутніх депутатів.

 

У квітні 2012 р. Громадянський рух "ЧЕСНО" направив Президенту України В. Януковичу звернення з вимогою ветувати нову редакцію Кримінально-процесуального кодексу (КПК) через порушення конституційної процедури прийняття цього Закону.

 

З тієї саме причини у червні 2012 р. 53 народних депутати України звернулися до КС з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України Податковий кодекс України.

 

Посилаючись саме на процесуальні порушення опозиція має намір оскаржити в Європейському суді з прав людини Закон України "Про засади державної мовної політики". 6 липня 2012 р. народний депутат А. Парубій взагалі заявив, що після виборів опозиція має намір оскаржити всі закони, в яких були порушення при персональному голосуванні.

 

Хоча, необхідно згадати, що у квітні 2011 р. самі опозиційні фракції фактично провалили голосування у ВР України з впровадження системи голосування "Рада-3", яка забезпечувала персональне голосування народних депутатів. За відповідну постанову проголосували 222 нардепи. Від фракції БЮТ-"Батьківщина" не голосували або були відсутні 13 народних обранців. Від фракції НУ-НС не голосували або були відсутні 17 депутатів.

 

Останнім часом, у пошуках шляхів вирішення цієї проблеми, все більше фахівців схиляються до думки щодо необхідності спрощення існуючого порядку прийняття рішень ВР України. Серед прибічників такого рішення можна назвати: І. Коліушко (член Конституційної асамблеї)[1], В. Фесенко (Голова Центру прикладних політичних досліджень "Пента")[2], О. Чебаненко (Лабораторія законодавчих ініціатив)[3]. Аналогічні пропозиції містяться у розділі "Інституційна організація держави і територіального самоврядування" проекту Мережі підтримки реформ "Стратегія модернізації України. Визначення пріоритетів реформ"[4]; у "Зеленій книзі українського конституціоналізму" (2007 р.)[5], підготовленої Коаліцією НУО за ефективну конституційну реформу (Школа політичної аналітики при НаУКМА, Центр політико-правових реформ, Український незалежний центр політичних досліджень, Комітет виборців України).

 

Зокрема,  до Конституції України експерти пропонують внести зміни, що передбачатимуть:

- встановлення кворуму для проведення засідань ВР України;

- відмову від вимоги щодо прийняття законів абсолютною більшістю народних депутатів (226) та перехід до голосування відносною більшістю від присутніх у сесійній залі депутатів;

-  визначення чіткого переліку законопроектів, схвалення яких вимагатиме підтримки абсолютною більшістю голосів (наприклад: подолання вето Президента на закони, прийняті відносною більшістю присутніх на засіданні депутатів);

- упровадження категорії законопроектів, які мають ухвалюватись кваліфікованою більшістю голосів (вибори, референдуми, статус національних меншин, статус окремих вищих органів державної влади тощо). У даному разі мова іде, фактично, про введення т.зв. органічного законодавства. Кваліфікована більшість голосів вимагатиметься також для подолання президентського вето щодо законів, які ухвалюватимуться кваліфікованою більшістю голосів.

 

У своїх пропозиціях вітчизняні експерти спираються на досвід, у першу чергу, країн розвинутої демократії. Таких, як Канада, Велика Британія, Франція, Австрія, Італія, Іспанія, Португалія.

 

Перш за все,  упровадження диференційованої системи голосування за різні категорії нормативно-правових актів передбачає визначення кворуму – мінімальної кількості депутатів для оголошення засідання відкритим.

 

На сьогодні в Україні існує три положення, що визначають необхідну мінімальну кількість депутатів для роботи ВР та прийняття нею рішень: стаття 82 Конституції України, яка встановлює обрання не менш як двох третин від конституційного складу умовою оголошення Верховної Ради України повноважною; Положення Конституції України та Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", що вимагають для прийняття рішення наявність у сесійній залі більшості від конституційного складу ВР України;  положення Конституції України, (зокрема, щодо внесення змін до Конституції України ‑ Розділ ХІІІ), які встановлюють необхідний мінімум підтримки у дві третини від конституційного складу. Поняття кворуму, за яким засідання Парламенту оголошується відкритим – відсутнє.

 

Між тим, визначення кворуму на початку засідання та його перевірка у ході роботи – є досить таки поширеною парламентською практикою. Зокрема, у Канаді кворум нижньої палати парламенту становить лише 20 депутатів (від загальної чисельності – 308 чол.); у Великій Британії кворум Палати громад – 40 чол. (з 650); кворум Палати депутатів Італії – половина від депутатського складу (630); у Португалії для проведення пленарних засідань Асамблеї Республіки встановлений кворум в 1/5 від загальної чисельності (до 230 мандатів).

 

Проте, якщо йдеться про прийняття "особливих" законів, які вимагають підтримки абсолютної, або кваліфікованої більшості депутатського корпусу,  вимоги до кворуму змінюються.

 

До цих законів зазвичай відносять т.зв. органічні (або конституційні) закони (Додаток № 1), закони про регламент та державний бюджет, зміни до Конституції та (як в Іспанії) закони, які приймаються у першому читані. Кворум визначається не у Конституціях, а в законах, що регулюють діяльність вищих представницьких органів країни. У самих Конституціях, зазвичай, вказується на особливий статус деяких законів та особливий порядок прийняття органічних (конституційних) законів (Додаток №2).

 

З аналізу тексту Конституції України випливає, що окремими з процедури прийняття (у дві третини голосів від конституційного складу Верховної Ради України), а отже  - фактично органічними (за процедурою) є закони про Державний Герб та Державний Гімн України, державні символи та порядок їх використання (стаття 20). Дане положення створює певний прецедент в законодавчій системі України, оскільки саме для цих законів обумовлюється особлива процедура прийняття.

 

Крім того, у тексті Конституції встановлюється обов’язковість прийняття низки законів, що мають особливе значення для держави. В конституційній практиці демократичних країн такі посилання зазвичай вказують на особливий статус законів і, відповідно, особливу ускладнену процедуру їх прийняття. Зокрема, стаття 10 визначає, що застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом; стаття 77 передбачає, що порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється спеціальним законом; стаття 103, щодо порядку проведення виборів Президента України, також вимагає прийняття відповідного закону; стаття 107 передбачає, що компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом; стаття 120 вказує, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

 

Також посилання на закони містяться у статтях: 123 (прокуратура України); 133 (спеціальний статус м. Київ та м. Севастополь); 139 (статус Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим); стаття 153 (порядок організації і діяльності Конституційного Суду України), тощо.

 

Висновки та рекомендації

1. Зміна процедури прийняття законів шляхом упровадження голосування за ординарні нормативно-правові акти відносною більшістю народних депутатів виглядає доречним як альтернатива існуючої негативної практики неособистого голосування у ВР України, яка ставить весь законотворчий процес у країні на межу легітимності. Ініціатива впровадження цих змін виходить від незалежних експертів та має підтримку більшості провідних аналітичних установ. Сама практика голосування відносною більшістю є цілком демократичною і поширеною у багатьох європейських країнах. Як показує досвід цих країн, перехід до такої системи голосування не призводить до різкого падіння відвідування депутатами парламентських засідань, оскільки зберігається необхідність забезпечення більшості голосів у підтримку законопроектів в умовах, коли кількість опонентів, що будуть голосувати проти, є до початку засідання невідомою.

 

2. У разі спрощення процедури голосування у ВР України обов’язковим є виділення системоутворюючих, особливо важливих для функціонування державного управління нормативно-правових актів в окрему категорію законів, що вимагатимуть ускладненої,  порівняно з ординарними законами, процедури прийняття.

 

В якості зразка може бути використаний вже існуючий прецедент статті 20 Конституції України, яка обумовлює необхідність прийняття двома третинами депутатів від конституційного складу Верховної Ради України законів про Державний Герб України, Державний Гімн України, державні символи та порядок їх використання. При цьому закони, які за своєю суттю та формою ухвалення є фактично органічними, - не обов’язково повинні отримати саме таку назву. Це цілком відповідає практиці деяких інших країн (Угорщини - Конституція Угорщини визначає цю категорію законів як "закони кваліфікованої більшості"; Естонії - стаття 104).

 

Особлива процедура прийняття нових, або внесення змін до вже існуючих законів може бути передбачена для:

Закону яким визначатиметься застосування мов в Україні відповідно до статті 10 Конституції України;

Закону України "Про вибори народних депутатів України" відповідно до статті 77 Конституції України;

Закону України "Про вибори Президента України" відповідно до статті 103 Конституції України;

Закону України "Про Раду національної безпеки і оборони України", відповідно до статті 107 Конституції України;

Закону України "Про Кабінет Міністрів України" відповідно до статті 120 Конституції України;

Закону України "Про Конституційний Суд України", відповідно до статті 153.

Закону України "Про прокуратуру", відповідно до статті 123.

Закону України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим", відповідно до статті 139.

Закону України "Про Конституційний Суд України", відповідно до статті 153.

 

В якості особливої процедури прийняття може бути встановлена необхідність схвалення таких законопроектів чи змін до існуючих Законів України конституційною більшістю народних депутатів України. Ці закони не можуть бути ветовані Президентом України. Проте їх відповідність Конституції України може буди перевірена у Конституційному Суді України відповідно до чинного законодавства.

 

Упровадження нової категорії законів (органічних або конституційних) - досить тривалий та складний процес, який вимагатиме внесення відповідних змін до Конституції України та Регламенту Верховної Ради України. Також існує загроза висунення вимоги проведення нових голосувань Парламенту України за схвалені раніше відповідні закони, у разі отримання ними нового статусу органічних (або конституційних) законів. Зокрема, це матиме відношення і до Закону України "Про Кабінет Міністрів України". Проте такі вимоги є необґрунтованими. Згідно статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Отже, зміна порядку голосування у ВР України за логікою не має призводити до повторного затвердження всього законодавства України.

 

У стратегічній перспективі, незалежно від того, буде здійснений перехід до спрощеної системи голосування у ВР України у результаті конституційної реформи, чи ні, запровадження градації законів відповідатиме національним інтересам України, оскільки (у тому числі) сприятиме стабілізації політичної системи та максимально можливому унезалежненню від внутрішньополітичної боротьби основоположних принципів формування інститутів влади та визначення їх взаємовідносин.

 

3. Перехід до голосування відносною більшістю обов’язково вимагатиме також встановлення кворуму для проведення парламентських слухань та голосувань. Виходячи з досвіду інших країн, доречно розглянути перспективу визначення кворуму:

- для проведення парламентських слухань, "години запитань до Уряду", засідань з питань про відповідальність Кабінету Міністрів України тощо – 1/3 від конституційного складу;

- для проведення голосування з прийняття ординарних законів – 1/2 від конституційного складу;

- для проведення голосування з прийняття органічних (конституційних) законів та внесення змін до Конституції – 2/3 від конституційного складу.

 

Відділ політичних стратегій

(Павленко І.А.)

 

Додатки

Додаток  1

Органічні (конституційні) закони

Під органічними (конституційними) законами розуміються закони, які мають особливий статус - нижчий за статус самої Конституції, проте вищий за статус звичайних законів. Ці нормативно-правові акти приймаються за прямим приписом Конституції на основі її бланкетних норм в її доповнення та розвиток і мають спеціальну процедуру прийняття та, іноді, промульгації (санкціонування закону главою держави та його оприлюднення).

 

Предметом правового регулювання органічних законів є основоположні суспільні інститути та відносини, що визначають характер політичного режиму та життя країни. Тобто ці закони є системоутворюючими. Функцією органічного (конституційного) закону називають законодавче оформлення суспільних відносин у вигляді провідних державно-правових принципів та інститутів. Таких, як інститут виборчої системи, громадянства, прав і свобод людини. Іноді в органічному (конституційному) законі цитуються відповідні до змісту статті Конституції, що підтверджує органічну єдність цих законів з Конституцією.

 

Особливий характер цих законів визначається не лише тим, що їх зміст має основоположне значення для держави, але і тим, що внесення правок до цих законів може суттєво корегувати трактування Основного закону (особливо в питаннях взаємовідносин гілок влади). Саме через це особливе значення законів багатьма фахівцями наголошується на доцільності встановлення особливої процедури їх прийняття, внесення змін та припинення їх чинності.

 

Ознаки органічного закону:

- особлива процедура прийняття та, іноді, промульгації, відмінна від процедури прийняття звичайного закону, що забезпечує цим законам підвищену стабільність та максимально можливу незалежність від перебігу політичних подій у країні;

- існування цього закону передбачається Конституцією країни;

- особливе місце в правовій системі країни;

-  особливий, чітко окреслений предмет регулювання та його значення для суспільства;

- комплексність (до тексту закону інкорпоруються норми багатьох галузей права: конституційного, цивільного, сімейного, міжнародного права).

 

Причини, що обумовлюють необхідність упровадження органічних законів у правову практику:

- неможливість докладного зазначення всіх необхідних правових норм у межах Конституції. Завдяки органічним законам скорочується обсяг Основного закону, в якому закріплюються лише головні положення, які конкретизуються вже в органічному законі. У протилежному випадку Конституція може стати громіздким і малоефективним політико-правовим документом. Органічні закони ще називають "малими" конституціями, яким належить особливе місце і роль в конституційній системі;

- виокремлення та більш конкретне регламентування деяких особливо важливих для держави інститутів права, що дозволяє більш ефективно регулювати певні правові відносини;

- складніша (у порівнянні зі звичайними законами) процедура прийняття, необхідна з огляду на особливе значення цих законів для стабільного функціонування державних інститутів.

 

Таким чином, упровадження в юридичну практику органічного законодавства набуває актуальності, з огляду на пропозиції багатьох експертів та членів Конституційної асамблеї більш докладно, у розширеному вигляді, прописати у Конституції багато положень про повноваження органів влади, їх взаємовідносини, виборчу систему тощо. Ця тенденція має останнім часом поширення через прагнення надати системі державного управління України більшої стабільності, проте може призвести до надмірного зростання самого обсягу Основного Закону країни.

 

Додаток 2

"Органічне законодавство" у правовій практиці інших країн

Уперше категорія "органічний закон" була введена в систему конституційного права у 1958 р. у Франції. Пізніше ця практика поширилася на ряд інших країн. Найбільш усталена система видання органічних законів склалася, крім Франції, в Іспанії, Італії, Португалії, Австрії. Відносно новим є це явище для країн Східної Європи: Угорщини, Румунії, Словаччини, Хорватії, Словенії, Албанії та деяких пострадянських країн (Литві, Естонії, Росії, Казахстані, Азербайджані, Молдові, Грузії і Таджикистані). Органічне законодавство існує також у Чилі, Марокко, Алжирі, Сенегалі та ряді інших країн.

 

Ці "особливі" закони в різних країнах отримали різні назви: органічні закони - у Франції, Іспанії; додаткові - у Бразилії; конституційні - в Австрії, Італії, Таджикистані, Литві, Казахстані; федеральні конституційні закони - у Росії; чи взагалі без назви (ідентифікуються за іншою процедурою прийняття) - в Угорщині, Естонії та Азербайджані.

 

Перелік питань, які регулюються саме органічними законами, у різних країнах є відмінним.

Конституція Франції визначає предметом регулювання органічних законів порядок призначення до Ради міністрів (стаття 13), порядок заміщення членів уряду, які мають парламентський мандат (стаття 23), повноваження палат парламенту, тривалість повноважень кожної палати, кількість її членів, їхню винагороду, умови обрання (стаття 25), порядок голосування членами парламенту (стаття 27). Органічні закони: Закон про Конституційну раду, Закон про Вищу палату юстиції, Закон про Суд республіки, Закон про Економічну та соціальну раду, Закон про Вищу раду магістратури, Закон про порядок виборів палат парламенту, Закон про фінансову відкритість політичного життя, тощо.

 

У Румунії органічні закони приймаються з 25 питань. Зокрема: виборчої системи; організації та діяльності політичних партій; проведення референдумів; діяльності уряду та Верховної ради оборони; оголошення режимів надзвичайного стану та стану облоги; правопорушень, покарань та режиму їх виконання; амністії чи помилування; організації та роботи Вищої ради магістратури, судових інстанцій, прокуратури та Рахункової палати; питання щодо статусу деяких посадових осіб; загального правового режиму власності та наслідування; загальних норм трудових відносин у країні; соціального захисту, діяльності профспілок; системи освіти, релігії; організації місцевої адміністрації, територій; режим місцевих автономій; порядку встановлення спеціальної економічної зони.

 

Існування органічних законів в Іспанії ґрунтується на статті 81,2 конституції країни, згідно з якою органічними законами є закони, що відносяться до розвитку основних прав і свобод, які ухвалюють Статути автономій та основи виборчої системи, а також інші закони, передбачені конституцією. Наприклад: Органічний Закон 14/2003 "Про права та свободи іноземців в Іспанії та про їх соціальний статус".

 

Прийняття органічних законів передбачене в конституції у статтях: 54 - регулює порядок діяльності інституту Захисника Народу; 55 - визначає форму та випадки, коли в індивідуальному порядку і з обов’язковим судовим втручанням та відповідним парламентським контролем призупиняються деякі права громадян гарантовані конституцією у зв’язку з проведенням розслідування діяльності збройних угрупувань та терористичних елементів; 87 - визначає умови та способи реалізації народом ініціативи з представлення законодавчих пропозицій; 92 - визначає умови та порядок проведення різних видів референдумів; 104 - визначає функції, основні принципи діяльності та статус правоохоронних служб; 107 - визначає повноваження та порядок формування Державної Ради (вищий дорадчий орган Уряду); 122 - встановлює порядок заснування, діяльності та управління судами, юридичний статус суддів й членів судів, які складають єдиний корпус, а також осіб, які працюють в системі здійснення правосуддя; 124 - регулює статус прокуратури; 136 - визначає склад, організацію та функції рахункової палати.

 

В Італії у вигляді конституційних законів приймаються статути про особливу автономію 5 областей. Конституційними законами визначають умови, форми та терміни порушення справ щодо перевірки конституційності та гарантії незалежності Конституційного суду.

 

Пострадянський простір:

Конституція Російської Федерації у 1993 р. впровадила категорію "федеральних конституційних законів" (за статусом - це типові органічні закони), до яких віднесла 15 найважливіших законів з ключових питань. Зокрема:

• Федеральні конституційні закони про державний прапор, герб і гімн РФ;
• Федеральний конституційний закон про референдум;
• Федеральний конституційний закон про Уповноваженого з прав людини;
• Федеральний конституційний закон про Уряд РФ;
• Федеральний конституційний закон про судову систему в РФ;
• Федеральний конституційний закон про Конституційний Суд РФ та інші.

Органічне законодавство існує, зокрема, у Грузії (наприклад, це закони: "Про громадянство Грузії" від 25 березня 1993 р.; "Про політичні об’єднання громадян" від 31 жовтня 1997 р.; "Про прокуратуру" від 21 листопада 1997 р.); у Молдові (Закон Республіки Молдова "Про процедуру обрання Президента Республіки Молдова" від 22 вересня 2000 р.).

Органічні закони приймаються в іншому порядку, ніж звичайні закони. В Іспанії - це ухвалення абсолютною більшістю у Конгресі в останньому голосуванні по проекту в цілому.

 

У Франції - передбачена необхідність 15-ти денної паузи перед розглядом палатою законопроекту після його внесення; або прийняття закону в останньому читанні абсолютною більшістю Національних зборів, у разі недосягнення згоди щодо його прийняття між обома палатами; прийняття органічних законів, які стосуються Сенату, обома палатами; оприлюднення і вступ в силу після підтвердження їх відповідності Конституції Конституційною радою (стаття 46 Конституції Франції).

 

В Італії такі закони приймають кожною палатою парламенту після двох попередніх обговорень із перервою між ними не меншою ніж 3 місяця і схвалюються абсолютною більшістю від складу кожної палати при другому голосуванні. Такі закони можуть бути винесені на референдум, якщо цього вимагатиме одна п’ята частина членів однієї з палат, або 500 тисяч виборців, або п’ять обласних рад. Але референдум не проводиться, якщо закон при другому голосуванні в обох палатах був підтриманий більшістю у дві третини голосів депутатів.

 

У Португалії - органічні закони приймаються простою більшістю голосів всіх членів парламенту. Але президентське вето на такий закон може бути подолане лише двома третинами голосів депутатів. Уряд  або одна п’ята частина депутатів Асамблеї Республіки може звернутися до Конституційного суду з проханням перевірити відповідність органічного закону конституції до його вступу в юридичну силу.

 

В Австрії конституційні закони або конституційні положення, що містяться у звичайних законах (в Австрії діє більше трьохсот конституційних законів та законів, які містять конституційні положення) можуть бути прийняті Національною радою лише у присутності не менше половини членів і більшістю у дві третини поданих голосів; вони повинні бути чітко позначені як "конституційний закон", "конституційне положення". Ці закони, якщо ними обмежуватиметься компетенція земель, також повинні отримати схвалення Федеральною радою (дві третини від більшості депутатів).*

 

У РФ для прийняття федеральних конституційних законів необхідна підтримка не менше трьох четвертих від загальної кількості членів Ради Федерації та двох третин депутатів Державної Думи.

 

Іноді для промульгації закон обов’язково відсилається на розгляд органу конституційного контролю: Франція, Алжир, Сенегал.

 

Органічний закон може бути змінений лише аналогічним порядком. Такі закони, як правило, не можуть бути відхилені президентським вето, оскільки вони приймаються конституційною більшістю.

 

Таким чином, органічне законодавство є досить поширеним інститутом у державно-правовій практиці багатьох, в першу чергу, демократичних країн.