Анотація
В аналітичній записці розглядаються практичні проблеми функціонування місцевого самоврядування на основі дослідження конституційно-правових засад місцевого самоврядування. Значну увагу приділено аналізу конституційно-правових основ місцевого самоврядування щодо їх відповідності європейським стандартам місцевої демократії та виявленню головних проблем їх впровадження в життя. Запропоновано ряд заходів, реалізація яких сприятиме удосконаленню законодавчого забезпечення статусу та повноважень місцевого самоврядування.
УДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗАСАД СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
Актуальність проблеми
Побудова демократичної правової держави передбачає створення ефективної децентралізованої системи публічної влади, яка ґрунтувалася б на верховенстві волі народу та пріоритеті людини як найвищої соціальної цінності. Зазначені завдання неможливо реалізувати без розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування. Актуальність проблеми також підсилюється зовнішньополітичним пріоритетом державної політики України: взятий нею курс на вступ до Європейського Союзу зумовив необхідність приведення національного законодавства до рівня європейських та світових правових стандартів. Ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування визначила нові принципи організації та функціонування органів місцевого самоврядування, а також напрями їх реформування. Однак, незважаючи на значний обсяг нормативно-правових документів, що регламентують процеси становлення та розвитку місцевого самоврядування, дослідження сучасного стану місцевої демократії показують низький рівень ефективності діючої в Україні системи місцевих органів влади. Питання вдосконалення системи місцевого самоврядування пов’язане з внесенням змін до чинної Конституції України.
Постановка проблеми
Існуюча система конституційно-правових засад місцевого самоврядування в основних своїх рисах сформувалася з прийняттям Конституції України 1996 р. та Закону України «Про Місцеве самоврядування в Україні» 1997 р.
Вступаючи до Ради Європи (9 листопада 1995 р.) та підтверджуючи свою відданість ідеалам та принципам, які є спільним надбанням європейських народів, Україна взяла на себе ряд зобов’язань, передбачених договорами рамкового характеру, що були розроблені державами-членами цієї організації, у тому числі й у сфері становлення і розвитку місцевого самоврядування. Найважливіші зобов’язання, що стали фундаментальними принципами організації та функціонування місцевого самоврядування, знайшли своє відображення в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. (далі – Хартії).
У посткомуністичних країнах Хартія використовується як базовий документ при створенні внутрішнього законодавства про місцеве самоврядування. Верховна Рада України ратифікувала її в липні 1997 р. Процедура приєднання до Хартії допускає вибір принципів, які застосовуватиме кожна з держав. Передбачається, що держава має взяти на себе зобов’язання виконувати не менше 20 принципів. Україна зробила свій вибір на користь задоволення усіх 30 принципів Хартії, тобто взяла на себе зобов’язання реалізувати найбільш повну модель місцевого самоврядування.
Однак слід пам’ятати, що приєднання України до цього документу не зобов’язує до приведення системи місцевого самоврядування до певного зразка. Головним чином, йдеться про демократичний шлях розвитку – запровадження моделі місцевого самоврядування європейського зразка, в основі якої лежить інституціоналізація та ефективне функціонування самоврядної влади.
Відповідно до ст. 9 Конституції, положення Хартії стали частиною національного законодавства і є обов’язковими до виконання поруч із іншими законами України. А це означає, що конституційні засади місцевого самоврядування та принципи Хартії не повинні суперечити одне одному.
Стаття 151 Основного Закону передбачає, що Конституційний Суд України за зверненням Президента або Кабінету Міністрів дає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов’язковість. Аналізу відповідності положень Хартії Конституції України проведено не було, висновки Конституційного Суду з цих питань відсутні.
Як на момент ратифікації, так і сьогодні визначена Конституцією модель місцевого самоврядування не відповідає обраній Україною моделі місцевого самоврядування відповідно до Хартії. Існує суттєва невідповідність між вимогами чинного законодавства і реальною політичною та економічною ситуацією; більшість принципів місцевої демократії, що містяться у Хартії, не реалізуються, а деякі з них вступають у суперечність із конституційними засадами місцевого самоврядування, передбаченими національним законодавством.
Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування, основними вадами існуючої в Україні моделі територіальної організації влади можна назвати наступні.
Неоднозначність у визначенні суб’єкта місцевого самоврядування
Підтвердженням того, що причини недостатньої ефективності місцевої публічної влади частково закладені у самій її конституційній моделі, є розбіжність у трактуванні самого поняття «місцеве самоврядування» у Конституції та Хартії. Аналізуючи ст. 3[1] Хартії, приходимо до висновку, що основним суб’єктом місцевого самоврядування вважаються органи місцевого самоврядування. На підтвердження цього у ч. 2 ст. 3 Хартії подано перелік суб’єктів місцевого самоврядування, які реалізують самоврядні повноваження[2]. У чинній Конституції України основним суб’єктом місцевого самоврядування виступає територіальна громада[3].
Крім того, Конституція у редакції від 1996 р. не давала чіткого розуміння, хто є суб’єктом місцевого самоврядування на рівні району та області і чи є такі суб’єкти взагалі. Вона лише констатувала, що обласні та районні ради є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад. Конституційно невизначеним залишався механізм формування цих рад, на відміну від сільської, селищної, міської ради, депутати яких обиралися жителями села, селища, міста. Такий стан речей не відповідав загальноєвропейським вимогам до гарантування регіонального самоврядування. У своїй рекомендації 102 (2001) Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи звернув увагу на необхідність «створення визначеної Конституцією демократичної системи регіонального самоврядування, яка б прямо представляла інтереси громад на проміжному рівні між місцевими та державними органами влади»[4].
Закон «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» №2 952-VI від 1 лютого 2011 р. розширив коло органів самоврядування, до числа яких згідно з чинним текстом Конституції входять сільські, селищні, міські, районні та обласні ради.
Конституційне визначення місцевого самоврядування лише як права територіальної громади
Конституційне визначення поняття місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 140 Конституції України: «право територіальної громади... самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України») дещо обмежене у порівнянні з тим, яке пропонується у Хартії (право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення).
Розуміння місцевого самоврядування лише як права, що не підкріплене можливістю його реалізувати, юридично обґрунтовує існування територіальних громад, що не матимуть реальної спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення.
До того ж, чинна Конституція зафіксувала адміністративно-територіальний устрій, який був створений ще у СРСР. Наслідком цього стало існування великої кількості територіальних громад, які є економічно та фінансово неспроможними виконувати функції та повноваження, що покладені на них законом. Таке становище, в певній мірі, зумовлене тим, що в Основному Законі держави відсутня норма, у якій би містилась вимога про можливість створення адміністративно-територіальної одиниці лише за умови, коли органи територіальної громади цієї одиниці здатні забезпечити надання мінімального обсягу публічних послуг. Вимога такої здатності корелюється зі ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування.
На думку практиків та аналітиків місцевого самоврядування, становище ускладнюється й тим, що в більшості своїй територіальні громади в Україні не є самодостатні[5].
Відсутність конституційних положень про врахування інтересів місцевого населення при здійсненні місцевого самоврядування
Серед конституційних засад місцевої демократії не знайшло свого відображення таке головне призначення місцевого самоврядування, як забезпечення інтересів місцевого населення. У преамбулі Закону УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» поняття місцевого самоврядування визначалось як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні та громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення. Отже, на законодавчому рівні було визнано існування інтересів місцевого населення. Стаття 3 Хартії також передбачає здійснення місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення. Конституція України не використовує поняття «інтерес населення», у ній йдеться лише про «спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст», які представляють районна чи обласна ради (ч. 4 ст. 140).
Із цього конституційного «упущення» випливає ще одна серйозна вада вітчизняної моделі місцевого самоврядування: в Основному законі відсутня норма, яка б передбачала обов’язкове врахування позицій територіальних громад при прийнятті державою рішень щодо усіх питань, які безпосередньо стосуються місцевого самоврядування (хоча така вимога передбачена ч. 6 ст. 4 Хартії).
Відсутність серед конституційних засад принципу повсюдності місцевого самоврядування
Зважаючи на те, що Конституція України визначила в якості основного суб’єкта місцевого самоврядування територіальну громаду, та беручи до уваги передбачені Конституцією складові територіального устрою України, її положення щодо визначення місцевого самоврядування, можна прийти до висновку, що здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Склалася ситуація, за якої існують території, які по суті не охоплені місцевим самоврядуванням, і немає конституційних підстав поширити юрисдикцію уже існуючих органів місцевого самоврядування на навколишні землі населеного пункту.
З огляду на це, досить проблематичною також уявляється реалізація принципів повсюдності місцевого самоврядування та незмінності територіальних кордонів місцевих влад (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).
Недосконала організація публічної влади на регіональному рівні
За умов відсутності конституційного положення про наявність виконавчих органів у районних та обласних радах (існування яких відповідало би вимогам ч. 2 ст. 3 Хартії), місцеве самоврядування на регіональному рівні носить декларативний характер, а більшість важелів впливу концентруються в руках місцевих адміністрацій, тобто державної виконавчої влади.
Позбавлення районних та обласних рад права утворювати власні виконавчі органи є суттєвим порушенням принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування, зокрема, непідпорядкованості органів місцевого самоврядування іншим суб’єктам влади. Будь-який адміністративний контроль за їхньою діяльністю може здійснюватися лише з метою забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.
Відносно цієї ситуації Рада Європи у Рекомендації № 102 (2001) однозначно вказує: «Щодо виконавчих органів місцевих та регіональних влад, важливо, щоб всі місцеві та регіональні ради, з містами Київ та Севастополь включно, аж до внесення необхідних поправок до Конституції, мали свої власні виконавчі органи (політично підзвітні їм уряди) та адміністрації (штат працівників). Це може вважатися конкретним втіленням статей 3.2 та 6.1 ЄХМС»[6].
Недосконалість правового регулювання відносин між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування
Конституція та законодавство України створили своєрідний механізм взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади. Він ґрунтується на поєднанні місцевого самоврядування і місцевого державного управління на рівні району, області та визнанні повноти самостійності місцевого самоврядування на базовому рівні.
При встановлені компетенції місцевого самоврядування не повною мірою було дотримано принципу субсидіарності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування. Значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих». Окрім того, недосконалий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади фактично створив шкідливу ситуацію «конкуренції компетенцій», коли одні й ті ж питання опинилися у віданні різних органів публічної влади.
Очевидно, що в Україні також не достатньою мірою реалізовано принцип правової самостійності місцевого самоврядування передбачений ч. 4 ст. 4 Хартії: повноваження повинні бути повними і виключними, тобто не повинні одночасно належати іншим органам публічної влади.
Порівняння переліку повноважень місцевих органів державного управління (закріплені у Законі «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.) та органів місцевого самоврядування (Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.) показує, що 16 напрямків їх діяльності збігаються повністю, а 12 – частково[7].
Великою проблемою для органів місцевого самоврядування постає великий обсяг не підкріплених фінансами делегованих державою повноважень. Це грубо порушує вимогу положення ч. 3 ст. 4 Хартії про необхідність врахування обсягів та характеру завдань, вимог досягнення ефективності та економії при наділенні тими чи іншими функціями відповідних органів.
Надмірна конституційна регламентація питань внутрішньої організації системи органів місцевого самоврядування та порядку реалізації їхньої компетенції
Відповідно до традиції, яка сформувалась ще у радянські часи, Основний Закон України не передбачає можливості для територіальної громади на власний розсуд обирати модель місцевого самоврядування, тобто відійти від уніфікованої моделі місцевого самоврядування, однакової для усіх видів населених пунктів та усіх рівнів місцевого самоврядування.
Так, приміром, норми ст. 141 Конституції, які встановлюють лише одну модель керівництва органами місцевої влади – побудовану навколо посади міського голови, суттєво обмежують порядок реалізації власної компетенції органами місцевого самоврядування.
Це суперечить практиці країн ЄС, де передбачено можливість для територіальних громад самостійно обирати одну з декількох моделей організації органів місцевого самоврядування. Питання організації діяльності органів місцевого самоврядування є справою кожної громади, тому регулювати його варто не на рівні Конституції, а на рівні закону (із встановленням варіантів вибору) та статуту територіальної громади.
Правове закріплення конституційних принципів місцевого самоврядування повинне бути системним, повним, але водночас мінімальним. Воно має окреслити найважливіші засади та створити сприятливі умови для організації, реалізації та гарантування місцевої демократії. Такий підхід випливає із самої суті місцевого самоврядування як форми влади народу, що передбачає самоорганізацію та самоврядування населення, а держава за допомогою права лише створює правові рамки для такої активності.
Обмеження самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні питань своєї компетенції
Принцип вільного здійснення органами місцевого самоврядування власних ініціатив у Хартії передбачає можливість вирішення органами місцевого самоврядування будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади (ч. 2 ст. 4). У Конституції України ж визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У розвиток конституційних положень у ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» було передбачено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами до їх відання. Конституція України конфліктує зі згаданою вище нормою Хартії. Внаслідок цього впроваджена в Україні модель територіальної організації влади унеможливлює реалізацію багатьох принципів місцевого самоврядування, вироблених практикою західноєвропейських держав, зокрема таких, як самостійність у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування та свобода ініціативи в межах закону.
Згадані положення Конституції та профільного закону виступають стримувальним фактором розвитку статутного права. Адже законодавство, надаючи право територіальним громадам приймати статути, «фактично позбавляє їх предмета регулювання»[8].
Термін повноважень місцевих представницьких органів та їх голів
Із внесенням змін до Основного Закону у 2004 р. було подовжено термін повноважень самоврядних органів та їх депутатів з чотирьох до п’яти років. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» № 2952-VI від 1 лютого 2011 р. термін, на який обираються голови місцевих рад, теж було збільшено з чотирьох до п’яти років.
Збільшення строку повноважень депутатів місцевих рад та їх голів можна оцінити з одного боку позитивно, адже це сприяє тому, що у депутатів є достатньо часу аби ознайомитись із ситуацією, спланувати на перспективу розвиток територіально-адміністративної одиниці, набути певного досвіду у сфері вирішення нагальних проблем місцевого значення. Водночас, тривалий термін перебування депутатів на посаді може призвести до послаблення контролю виборців за їх діяльністю.
Крім того, це не відповідає загальним засадам Конституції України, про що наголосила Національна комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права у своєму висновку щодо дотримання конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 р. шляхом ухвалення Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІV та щодо відповідності його положень засадам Конституції України та європейським стандартам. У висновку зазначається, що збільшення строку повноважень місцевих та регіональних рад в умовах перехідного періоду, в якому й досі перебуває Україна, не відповідає принципу демократії, адже веде до зменшення важелів впливу народу на представницькі органи, які він обирає. Таким чином послаблюється підконтрольність влади суспільству, оскільки перехідний період вимагає щонайчастішої зміни органів влади, без чого опосередковане здійснення влади народом стає малоефективним[9].
Примітно, що середній термін, на який обираються депутати місцевих представницьких органів у більшості європейських країн, становить 3-4 роки.
Відсутність чіткого підходу до визначення категорій осіб, які наділені правом на безпосередню участь у здійсненні місцевого самоврядування
Ще однією проблемою конституційного регулювання місцевого самоврядування є недостатньо чітка розмежованість категорій «жителі» громади та «громадяни». Адже жителями територіальних громад можуть бути не лише громадяни. До їх числа також можемо віднести іноземців, осіб без громадянства, котрі на законних підставах проживають в межах конкретних територіально-адміністративних одиниць. Але за загальним правилом, закріпленим в Основному Законі (ст. 70), право голосу на місцевих виборах, референдумах мають виключно громадяни України. Незважаючи на демократичність норми, встановленої у частині другій ст. 141 Конституції, згідно з якою «...депутати обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування», використання словосполучення «жителі», без адекватного йому тлумачення може призвести до значних труднощів у процесі реалізації відповідної норми. Така внутрішня неузгодженість у межах Конституції уже породила правову суперечність між нею та профільними законами[10].
Відповідно до Конституції лише громадяни повинні бути наділені правом брати участь в управлінні державними справами та нести відповідальність за таку діяльність. Що ж до вирішення питань місцевого значення, то вони стосуються не народу в цілому, а лише певного кола осіб – мешканців територіальної громади незалежно від їхньої належності до громадянства. Цілком логічно було б, якби жителі територіальних громад, які не мають громадянства України (особи без громадянства, іноземці), але на законних підставах проживають у межах відповідних населених пунктів, були наділені правом участі у безпосередньому прийнятті рішень з питань місцевого значення.
Закріплення відповідної норми у законодавстві Україні відповідало б і загальноєвропейським тенденціям, зокрема положенням прийнятої у рамках Ради Європи Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р. Показовими також є приклади окремих європейських країн (Німеччини, Іспанії), у яких, відповідно до національного законодавства, мешканці територіально-адміністративних одиниць мають право на участь у безпосередньому прийнятті рішень з питань місцевого значення, але це право є різним для громадян та іноземців. Закріплення таких прав на рівні Основного Закону або законів України засвідчило б не лише орієнтацію нашої держави на європейські стандарти місцевої демократії, а й високий рівень довіри з боку держави до усіх постійних мешканців територіально-адміністративних одиниць незалежно від їх громадянства.
Пропозиції
Реформа місцевого самоврядування потребує вирішення комплексу проблем конституційно-правового характеру:
1. Слідуючи положенням Європейської хартії, та виходячи з того, що вирішальне значення у здійсненні місцевого самоврядування має представницька форма демократії, головним суб’єктом місцевого самоврядування мають бути визнані органи місцевого самоврядування, на які покладається основний обсяг завдань та функцій самоврядування. Тому в Конституції має бути відображена загальноєвропейська концепція самоврядування як права місцевих влад. Це жодним чином не знівелює ініціативну роль територіальної громади у реалізації місцевої демократії.
2. На конституційному рівні повинен знайти своє відображення принцип реальної здатності органів місцевого самоврядування вирішувати місцеві справи в «інтересах місцевого населення».
3. Вирішення питання юрисдикції території між населеними пунктами можна здійснити шляхом унормування статусу громади (яка буде включати як територію населеного пункту, так і визначені землі навколо нього) як територіальної основи місцевого самоврядування.
Це дасть змогу:
- забезпечити повсюдність місцевого самоврядування (поширити його на всю територію України);
- укрупнити громади і забезпечити їх самодостатність.
4. Доцільно змінити статус місцевих державних адміністрацій, які здійснюють невластиві їм функції, беручи на себе основний обсяг повноважень по управлінню територіями районів та областей. Зокрема, слід обмежити коло їх повноважень контрольними та координаційними функціями.
5. Обласні та районні ради мають отримати право утворювати власні виконавчі органи, що перетворило б їх на самодостатніх та дієздатних суб’єктів місцевого самоврядування, які б змогли повноцінно представляти спільні інтереси територіальних громад.
Альтернативним варіантом усунення суперечностей між моделями місцевого самоврядування (щодо можливості створення виконавчих органів місцевої і регіональної влади), закріпленими в Хартії та в Конституції може бути застосування положень ст. 13 Хартії щодо вилучення зі сфери її дії двох категорій органів місцевого самоврядування – обласних і районних рад. Тобто, можна скористатися механізмом денонсації Хартії для цих двох рівнів місцевої влади. Але такий шлях є найменш бажаним, оскільки може викликати негативну реакцію збоку Ради Європи і стати для неї сигналом про згортання в Україні демократичних перетворень у сфері місцевої демократії.
6. Варто відмовитись від зайвої конституційної регламентації усіх відносин щодо організації та здійснення місцевого самоврядування. У Конституції мають бути закріплені лише основоположні засади функціонування місцевого самоврядування та гарантії підтримки розвитку місцевої ініціативи.
7. Перелік питань, що становлять виключну компетенцію місцевих рад, необхідно залишити відкритим з тим, щоб передбачити можливість розширення її (компетенції) органами місцевого самоврядування із урахуванням особливостей місцевого розвитку та врегулювання у статутах. Без фіксації в Основному Законі принципу самостійності у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, органи місцевого самоврядування не зможуть вирішувати нагальні місцеві проблеми, а й надалі будуть приречені виконувати виключно завдання, доручені центральними органами влади.
8. Важливо конституційно закріпити принцип самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень, тобто можливості використання права пристосовувати свою діяльність до місцевих умов при здійсненні делегованих повноважень.
9. Доцільно встановити термін повноважень депутатів місцевих представницьких органів та голів рад на рівні чотирьох років, що дало б можливість членам територіальної громади посилити контроль за обраними ними посадовими особами, а останніх стимулювало б до активнішого виконання передвиборчих обіцянок.
10. На часі є питання визначення правосуб’єктності окремих категорій членів територіальних громад (громадян, осіб без громадянства, іноземних громадян). Реалізація права цих категорій на повноцінне представництво в місцевому самоврядуванні передбачало б також внесення змін до положень Конституції та Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», які закріплюють виключне право на участь у місцевому референдумі лише за громадянами України. Зважаючи на те, що на місцевий референдум виносяться питання місцевого значення, доцільно надати можливість приймати рішення шляхом безпосереднього волевиявлення усім мешканцям територіальних громад.
Відділ політичних стратегій
(О. Токар)
Додаток
Законодавчі ініціативи щодо удосконалення системи місцевого самоврядування
Нові підходи до законодавчого унормування статусу та ролі місцевого самоврядування частково знайшли відображення у законопроектах про внесення змін до Конституції останніх років.
Варто згадати президентський законопроект про внесення змін до Основного Закону держави № 3207 від 19 червня 2003 р., а також парламентські законопроекти з цього питання № 4105 від 4 вересня 2003 р. та № 4180 (він пізніше ліг в основу Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІV від 8 грудня 2004 р.), які передбачали незначні правки Розділу ХІ Конституції «Місцеве самоврядування». Пропонувалися зміни лише до ч. 1 ст. 141, які стосувалися розширення кола системи органів місцевого самоврядування (поряд із сільською, селищною та міською радами органами самоврядування визнавались районна та обласна ради) та продовження терміну обрання депутатів місцевих рад (з чотирьох до п’яти років).
Велика кількість законопроектів про внесення змін до Основного Закону, поспішний, а часто й поверхневий, характер їх обговорень, та, як наслідок, «пакетне» схвалення змін до Конституції України наприкінці 2004 р., призвели до ще більшої заплутаності у вітчизняній моделі місцевого самоврядування[11].
Чергові спроби вирішити сучасні проблеми організації місцевого самоврядування були здійснені у різних версіях законопроекту про внесення змін до Конституції у 2005-2006 рр.
Характерною рисою останніх було намагання їх авторів змінити саму філософію існуючої моделі управління діяльністю місцевого самоврядування: замість тієї моделі, яка знайшла своє відображення в Конституції[12] та профільному Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», пропонувалося перейти до повноцінної системи функціонування місцевого самоврядування на всіх рівнях організації суспільства. Законопроект про внесення змін до Конституції України щодо питань територіальної організації влади та місцевого самоврядування № 3207-1 певною мірою наблизив до цієї мети, хоча він дещо і далекий від досконалості.
У законопроекті № 3207-1 від 1 липня 2003 р.[13] пропонувалось нове бачення сутті місцевого самоврядування, яке різнилося від конституційного, у бік його розширення та поглиблення. У пропонованій редакції ст. 140 місцеве самоврядування – це не лише право, а й спроможність жителів громад, органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення. Важливим позитивним моментом є частина доповнення до визначення змісту місцевого самоврядування, яка стосується не лише жителів громад, а й органів місцевого самоврядування, що відсутня у чинній Конституції. Внесення такого доповнення до ст. 140 Основного Закону відповідало б ст. 3 Хартії.
Цей же законопроект в редакції від 23 грудня 2005 р. (№ 3288) визначав територіальну громаду як жителів села, селища чи міста або добровільного об’єднання у територіальну громаду жителів кількох населених пунктів. Таке уточнення поняття територіальної громади, на нашу думку, є виправданим, адже в неї можуть об’єднуватись не лише села, а й села, селища і міста.
Серед змін, які пропонувалися, було також положення про наділення обласних та районних рад правом утворювати власні виконавчі органи (ч. 3 ст. 140 проекту про внесення змін до Конституції № 3207-1 від 8 грудня 2004 р.).
Внесення змін до Основного Закону у частині співвідношення інститутів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій передбачав законопроект № 3207-1 в редакції від 8 грудня 2004 р. Пропонувались розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування та встановлення законом підстав та порядку делегування органам місцевого самоврядування повноважень органів державної влади (ч. 6 ст. 140 законопроекту). Таке положення відсутнє у законопроекті в редакції від 23 грудня 2005 р.
Оскільки проекти закону в редакціях від 8 грудня 2004 р. та 23 грудня 2005 р. передбачали створення органів державної влади лише на обласному рівні та в містах Києві і Севастополі (ч. 1 ст. 118 законопроекту) та ліквідацію їх на рівні району, то розмежування повноважень мало відбуватися лише між державними адміністраціями областей, міст Києва та Севастополя та відповідними радами. Передбачалося, що це буде легко здійснити, адже, відповідно до законопроекту, обласні держадміністрації мали виконувати функції виключно наглядового, контрольного характеру.
Однією з конституційних новел було положення ч. 4 ст. 141 законопроектів № 3207-1 у варіантах 8 грудня 2004 р. та 23 грудня 2005 р. про обрання голів районної та обласної рад відповідними радами з числа їх депутатів. Проте вибори голів районних та обласних рад депутатами цих рад, роблять їх (голів) залежними від депутатів, особливо, коли вибори до районних та