"Всеукраїнський референдум як механізм легітимації політичних рішень". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто українське законодавство з питань референдумів та існуючі проблеми реалізації конституційного права народу на волевиявлення через всеукраїнський референдум. На основі аналізу рішень Конституційного Суду України в цій сфері запропоновано шляхи удосконалення законодавства про всеукраїнський референдум.

 

ВСЕУКРАЇНСЬКИЙ РЕФЕРЕНДУМ ЯК МЕХАНІЗМ ЛЕГІТИМАЦІЇ ПОЛІТИЧНИХ РІШЕНЬ

 

У державі розпочато широкомасштабну конституційну реформу, в ході якої було б важливим затвердження законопроекту про внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі. Оскільки Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» є застарілим і не повною мірою відповідає чинній редакції Конституції України, то проведений відповідно до його положень референдум ставитиме під загрозу легітимність прийняття оновленої Конституції.

 

Важливо зазначити, що чинна редакція Основного Закону України передбачає лише порядок внесення змін до Конституції. Водночас Конституційний Суд України, здійснюючи офіційне тлумачення низки статей Конституції у 2005 та 2008 роках, зазначав, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має, зокрема, право на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою приймати нову Конституцію України (нову редакцію)[1].

 

Зважаючи на це різними суб’єктами законодавчої ініціативи було ініційовано понад десять законопроектів щодо вдосконалення процедур організації і проведення всеукраїнського референдуму. З них до порядку денного десятої сесії Верховної Ради України 7 лютого 2012 р. включено законопроект народного депутата Д. Шпенова «Про всеукраїнський референдум» № 6278, який знаходиться у стадії підготовки до розгляду у повторному другому читанні. Зазначеним законопроектом пропонується, зокрема, врегулювати: предмет всеукраїнського референдуму (конституційний, законодавчий, ратифікаційний, загальний референдум); порядок прийняття народом нової редакції Конституції України та внесення змін до неї; порядок прийняття народом законів України та внесення змін до них; порядок призначення всеукраїнського референдуму про зміну території України; правові наслідки всеукраїнського референдуму.

 

Напередодні виборів до Верховної Ради України необхідно також враховувати вірогідність винесення на всеукраїнський референдум питань, що можуть призвести до поляризації українського суспільства. Такими питаннями зараз можуть стати: вступ України до ЄС, НАТО; утворення єдиної держави у складі України, Росії, Білорусії; надання російській мові статусу державної чи офіційної; визнання вояків УПА воюючою стороною. Оскільки більшість із цих питань можна врегулювати лише шляхом внесення змін і доповнень до розділу I «Загальні засади» Конституції України, то вони потребують не тільки консолідації українського суспільства, але й підтримки трьохсот депутатів. Однак, зважаючи на суспільні настрої[2] та практику діяльності нинішнього та попередніх скликань парламенту, досягти широкого консенсусу в нинішніх політичних умовах буде складно.

 

Існуючі проблеми реалізації конституційного права народу на волевиявлення через всеукраїнський референдум:

- Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»[3] прийнято 3 липня 1991 року, тобто за 5 років до прийняття Основного Закону України. Тому, він не враховує низку положень Конституції України. Зміни до цього закону, що були ухвалені після прийняття Конституції України, не були направлені на його приведення у відповідність до норм чинної Конституції України. Таким чином зараз, Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» формально є чинним, але фактично не відповідає Конституції України.

- Конституція України, як і Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», не містять механізмів реалізації виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад, шляхом волевиявлення на всеукраїнському референдумі. Також цей закон обмежує право народу приймати закони України або вносити до них зміни. Зокрема, стаття 5 цього закону містить відмінний від статті 74 Конституції України перелік питань, що не виносяться на всеукраїнський референдум.

- Окрім того, цей закон не містить механізмів, що забезпечують обов’язкову імплементацію результатів референдуму. Свідченням цього є всеукраїнський референдум 2000 року. Всі чотири питання, що були винесені на народне волевиявлення, здобули переконливу підтримку громадян[4]: 81,68 % голосів – за необхідність формування двопалатного парламенту; 84,69 % – за необхідність розширення підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України; 89,00 % – за необхідність обмеження депутатської недоторканності; 89,91 % – за необхідність зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300. Незважаючи на те, що, відповідно до статті 41 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», рішення вважається ухваленим громадянами, якщо за нього було подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі, парламент не вніс відповідних змін до Конституції України. Серед причин, що унеможливили імплементацію результатів цього референдуму, слід виокремити як нечіткість процедури набуття чинності рішень, схвалених всеукраїнським референдумом, так і те, що референдум проводився в період загострення політичного протистояння між Главою держави і парламентом.

- Не в повній мірі реалізовано Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі. За результатом розгляду конституційних подань Президента України від 31 січня 2004 року та 26 січня 2007 року Конституційний Суд України звернув увагу Верховної Ради України, народних депутатів України, Президента України на необхідність ініціювання та приведення існуючого законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції України[5]. Однак, з часу прийняття цього рішення Верховною Радою України прийнято лише законопроект щодо врегулювання питань фінансового забезпечення підготовки і проведення референдумів. Така ситуація, насамперед, пов’язана із протиставленням парламентаризму референдарній формі[6], що перманентно відбувається в політичному та правовому дискурсі. Передумовою для цього протиставлення є частковість встановленої в Конституції України ієрархії нормативно-правових актів. Частина друга статті 8 Конституції України встановлює, що «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй»[7]. Таким чином Основний Закон України не визначає, зокрема, ієрархії між законами, прийнятими єдиним органом законодавчої влади – парламентом, і законами, прийнятими на всеукраїнському референдумі єдиним джерелом влади – народом. Натомість частина третя статті 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» надає законам, прийнятим всеукраїнським референдумом, вищу юридичну силу щодо законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування.

 

Висновки та рекомендації

Відсутність нової редакції закону про всеукраїнський референдум, який у повній мірі відповідав би Основному Закону України, ставить під сумнів легітимність майбутніх політичних рішень, ухвалених на всеукраїнському референдумі, у тому числі і щодо затвердження законопроектів про внесення змін до Конституції України (розділи I, III, XIII). Тому подальшу роботу над удосконаленням законодавства з питань референдумів вбачається доцільним провести у декілька етапів.

 

На першому етапі необхідно ініціювати приведення існуючого законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції України. За основу можна взяти проект закону «Про всеукраїнський референдум» № 6278, що вже включено до порядку денного десятої сесії Верховної Ради України. Прийняття цього законопроекту дасть змогу вирішити більшість проблем реалізації конституційного права народу на волевиявлення через всеукраїнський референдум, які спричинені застарілим Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». При цьому необхідно враховувати, що до внесення відповідних змін до Конституції України із законопроекту № 6278 необхідно вилучити пункти 1, 3 частини третьої статті 3, частини другу, третю, четверту статті 15, статтю 16 та інші статті проекту, які передбачають можливість прийняття на всеукраїнському референдумі нової Конституції України та законів України. Новий закон «Про всеукраїнський референдум» доцільно ухвалити до часу внесення Президентом України до Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до Конституції України, підготовленого та схваленого Конституційною Асамблеєю.

 

На другому етапі, у рамках роботи Конституційної Асамблеї, необхідно опрацювати питання, що потребують урегулювання безпосередньо в Основному Законі України. Це, зокрема, питання, що встановлюватимуть порядок: реалізації народом виключного права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, прийняття народом нової Конституції України, прийняття законів на всеукраїнському референдумі та ієрархію між такими законами та законами прийнятими Верховною Радою України.

 

На третьому етапі, після набуття чинності Закону «Про внесення змін до Конституції України», закон України «Про всеукраїнський референдум» необхідно буде привести у відповідність до оновленого Основного Закону України.

 

Окрім того, зважаючи на розпочату в Україні конституційну реформу, в рамках якої, очевидно, будуть обговорюватися і питання інтеграції України до наднаціональних структур, і статусу мов, доцільно закликати політичні партії, що братимуть участь у парламентських виборах 2012 року, утриматися від ініціювання винесення на всеукраїнський референдум таких питань до схвалення Конституційною Асамблеєю законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України.

 

Відділ політичних стратегій

(О. Даниляк)