"Зміни бюджетно-податкового регулювання регіонального розвитку: перші підсумки". Аналітична записка

Анотація

 

Висвітлюються новації нормативно-правового забезпечення фінансування регіонального розвитку, зміни у бюджетному та податковому законодавстві, що відбулись упродовж 2010-2011 років та призвели до суттєвої модифікації принципів формування місцевих бюджетів. Висвітлено вплив змін бюджетно-податкового регулювання на фінансову стабільність регіонів та громад, зростання доходів місцевих бюджетів. На основі виокремлення невирішених у сфері бюджетно-податкового регулювання регіонального розвитку проблем надано рекомендації щодо їх усунення.

 

ЗМІНИ БЮДЖЕТНО-ПОДАТКОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ: ПЕРШІ ПІДСУМКИ

 

Бюджетно-податкова реформа 2010-2011 років привела до змін у системі регулювання функціонування місцевих бюджетів. Ухвалення нової редакції Бюджетного кодексу та Податкового кодексу, окремих постанов Міністерства України та проекту бюджету-2012 сприяють наданню місцевому самоврядуванню реального фінансового змісту та зміцнюють підґрунтя для ефективного виконання органами місцевого самоврядування функцій на рівні регіонів та громад. Однак не всі зміни у системі оподаткування та розподілу надходжень мали позитивний фіскальний ефект. Зміна економічної ситуації (зокрема, загроза настання другої хвилі світової фінансово-економічної кризи) ставить нові виклики перед системою бюджетно-фінансового регулювання регіонального розвитку, що вимагає її періодичного коригування.

 

Довідково: У першому півріччі 2011 р. функціонування сфери бюджету у більшості регіонів України характеризувалося низкою позитивних тенденцій, зокрема нарощенням доходів місцевих бюджетів (без трансфертів), зростання яких спостерігалось у 26 регіонах (у I півріччі 2010 р. – у всіх регіонах). Приріст варіював від 6,4 % у Закарпатській до 31,1 % у Полтавській областях. При цьому, у всіх 26 регіонах приріст доходів місцевих бюджетів перевищував відповідний показник попереднього року. Єдиним регіоном, у якому було зафіксовано зменшення доходів місцевих бюджетів (без трансфертів), є м. Київ (доходи зменшились на 28,5 % проти зростання на 2,5 % за підсумками I півріччя 2010 р.)[1].

 

Тенденції щодо нарощення доходів місцевих бюджетів не в останню чергу були спричинені бюджетно-податковою реформою 2010‑2011 рр., результативність якої, водночас, не можна оцінювати однозначно. В Україні і досі залишились невирішеними системні проблеми, які супроводжують реформування бюджетно-податкової сфери і які вирішальним чином впливають на стабільний регіональний розвиток, у тому числі:

 

1. Зменшення фіскального потенціалу місцевих податків та зборів і відсутність значущого фіскального ефекту від розширення дохідних джерел другого кошика, неповне використання потенціалів оподаткування.  

Перелік місцевих податків та зборів в Україні було суттєво реформовано. Із 2 податків та 12 зборів[2] було виключено економічно недоцільні і замінено їх: передано загальнодержавний податок – єдиний податок, введено податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності, збір за місця для паркування транспортних засобів, туристичний збір. Причому перші три є обов’язковими для встановлення місцевою радою на території поширення її повноважень, а запровадження інших є правом місцевих рад. У бюджетів місцевого самоврядування було забрано такі вагомі джерела надходжень, як податок з реклами та ринковий збір, що складали до 90 % у структурі місцевих податків та зборів.

 

Такі зміни призвели до зменшення надходжень загалом до місцевих бюджетів на 16,0 % (до 154,7 млн грн) і до ще більшого зменшення їх частки у структурі доходів місцевих бюджетів – з 1,3 до 1,0 %, відповідно у січні‑березні 2011 року (порівняно із січнем березнем 2010 р.)[3]. Прогнозується, що обсяги місцевих податки і зборів зростуть лише після введення в дію з 01.07.2012 р. податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. За оцінками експертів Асоціації міст України, такі надходження становитимуть 170 млн грн на рік.

 

До переліку дохідних джерел другого кошика, крім існуючих раніше (зокрема, плати за землю), включено фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності, а також передані з першого кошика штрафні санкції, адміністративні штрафи та інші надходження. Незважаючи на зростання обсягу доходів другого кошика на 37,9 % (до 3,2 млрд грн), таке збільшення відбулося в основному (на 78,5 %) за рахунок збільшення обсягів плати за землю, а вплив інших нових надходжень є незначним. Зазначимо, що у структурі плати за землю динамічно зростає обсяг орендної плати (на противагу земельному податку) і відповідно його частка. Співвідношення орендної плати та земельного податку змінювалися наступним чином: 67,8:32,2 у січні‑березні 2010 р. та 69,4:30,6 у січні‑березні 2011 р. Очікується, що у зв’язку із запровадженням ринку землі вигідніше стане орендувати, а не купувати землю, що має призвести до ще більшого зростання обсягів орендної плати і відповідно – плати за землю у доходах місцевих бюджетів.   

 

Невміння місцевих органів влади реалізовувати прихований податковий потенціал та ефективно регулювати економічну діяльність на місцях, непрозорість в адмініструванні окремих податків призводять до недовикористання наявних можливостей оподаткування. Внаслідок значного обсягу тіньової діяльності та зайнятості поза увагою фіскальних органів залишаються персональні доходи громадян, підприємницька діяльність незареєстрованих суб’єктів господарювання малого та середнього бізнесу. Зокрема, йдеться про втрати бюджету від недоотриманого збору за запровадження окремих видів підприємницької діяльності, плати за землю та єдиного податку; невикористання туристичного потенціалу, що знаходиться у тіньовому секторі економіки – туристичного збору. 

 

2. Уповільнення темпів зростання обсягів надходжень до першого кошика та, відповідно, зростаюча залежність місцевих бюджетів від державного.

Відбулися зміни у розподілі основного бюджетоформуючого податку – податку з доходів фізичних осіб. Віднині до м. Києва (бюджет якого акумулював до реформ найбільшу частку надходжень від цього податку) надходить не 100 %, а 50 % податку з доходів фізичних осіб. Внаслідок такого перерозподілу зростання обсягу надходжень до першого кошика спостерігалося на рівні лише 1,0 %, хоча надходження від податку з доходів фізичних осіб по Україні зросли на 0,8 млрд грн (до 11,5 млрд грн), а їх частка – на 1,2 в.п. і нині складає 77,7 % доходів місцевих бюджетів. Скорочення обсягу першого кошика спричинює необхідність збільшення обсягу міжбюджетних трансфертів із державного бюджету.  

 

Спостерігається щорічне збільшення частки трансфертів (відповідно 42,0 %, 44,6 %, 47,1 %, 52,0 % у доходах місцевих бюджетів у січні‑березні 2008‑2011 рр. відповідно) і відповідне падіння частки власних доходів громад. У самих трансфертах частка дотацій вирівнювання дещо зменшилась (із 57,8 до 52,5 %), частка субвенцій із соціального захисту населення зросла із 41,9 до 42,7 %. Натомість обсяги дотації вирівнювання зросли на 20,9 %, а обсяги коштів, що передаються до державного бюджету, навпаки, вперше у післякризовий період зменшились на 61,9 %. Тому можна сказати, що застосовуваний принцип покриття нестачі фінансових ресурсів у регіонах трансфертами із державного бюджету є дестимулюючим для активізації внутрішнього потенціалу розвитку регіону.

 

3. Суттєвими залишаються відмінності між рівнями доходів та видатків місцевих бюджетів на одну особу у різних регіонах України.

За період, що аналізується, доходи збільшились на 11,8 %, видатки – на 28,5 %. У розрахунку на одну особу найвищі доходи спостерігались у м. Києві (844,7 грн) та  Дніпропетровській (563,7 грн) областях, а також у м. Севастополі, Донецькій області, АР Крим та Запорізькій області; найнижчі – у Чернівецькій області (212,6 грн), а у середньому по Україні доходи становили – 370,8 грн.

 

Видатки у розрахунку на одну особу становлять 833,3 грн, найвищі у м. Києві (928,4) та Рівненській (830,3) областях, а найменші – у Луганській області (743,0); у середньому по Україні – 833,3 грн. Таким чином, варіація по доходах складає 3,97 разу, по видатках – 1,25 разу (у минулому періоді варіації складали відповідно 6,1 та 1,29 разу). Значне перевищення видатків над доходами свідчить про неспроможність громад та регіонів самостійно, без трансфертів, фінансувати власні потреби. Досягнуті в результаті вирівнювання обсяги видатків на одну особу відповідають лише принципам соціальної справедливості, не віддзеркалюють відповідність реального рівня розвитку економіки (зокрема, доходів) та рівня видатків. Відбувається недоотримання достатнього обсягу коштів для виробничої, інвестиційної та будівельної діяльності у регіонах, скорочуються обсяги виробництва, згортається підприємницька активність на місцях. Посилюються патерналістські очікування регіонів відносно держави.

 

4. Зберігається практика нецільового використання коштів та порушення у використанні державних коштів, не виконуються планові показники надання міжбюджетних трансфертів.

Протягом січня-лютого 2011 р. року виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів. Незаконних та не за цільовим призначенням проведених витрат і недостач комунальних ресурсів виявлено на загальну суму 160,6 млн грн, що становить 19 % загальної суми використаних з порушенням нормативно-правових актів фінансових ресурсів держави (для порівняння, у січні‑лютому 2010 р. – 77,8 млн грн (або 29 % фінансових ресурсів держави).

 

Крім того, встановлено втрати належних доходів місцевими бюджетами, комунальними підприємствами, установами і організаціями, обсяг яких значно зріс і становив (за січень‑лютий 2011 р.) – 209,9 млн грн (193,9 млн грн з них – кошти місцевих бюджетів). Для порівняння, у січні‑лютому 2010 р. ці показники склали відповідно 23,8 млн грн і 19 млн гривень[4].

 

За січень‑вересень 2011 р. було відкрито асигнувань для здійснення видатків загального фонду Державного бюджету України в частині міжбюджетних трансфертів на суму 64167,7 млн грн, що становить 99,0 відсотка розпису на січень‑вересень 2011 року. Зокрема, дотація вирівнювання перерахована у сумі 32590,6 млн грн, що становить 99,6 відсотка розпису. Із загального фонду державного бюджету місцевим бюджетам перераховано субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту населення на суму 25 998,0 млн грн або 98,6 відсотка розпису, у тому числі енергетичні субвенції перераховані у сумі 5398,9 млн грн, що становить 93,9 відсотка розпису[5]. Не досягнення планових показників по надходженнях місцевих бюджетів було спричинене і недоліками у наповненні державного бюджету. Так, несвоєчасне затвердження умов надання окремих субвенцій і зміни до чинних НПА щодо їх розподілу призвели до затримок перерахування трансфертів. Місцеві бюджети лише 12 регіонів із 26, яким надається із державного бюджету дотація вирівнювання, отримали її у запланованих обсягах[6].  

 

5. Низький рівень використання міськими радами можливостей зовнішніх запозичень.

За перше півріччя 2011 р. (до набуття чинності змінами до Бюджетного кодексу України стосовно надання містам із чисельністю 300 тис. жителів права здійснювати запозичення до місцевих бюджетів) було зареєстровано 3 випуски облігацій місцевих позик на суму 400,00 млн грн, що складає 0,49 % у структурі всіх емісійних випусків цінних паперів. Для порівняння: у 2010 р. не було здійснено випусків, у 2009 р. було здійснено випусків суму 370,00 млн, у докризовому 2008 р. – на суму 974,00 млн[7]. Загалом же, у період з 2005 р. цінні папери міських рад були емітовані лише у 30 містах. Перешкодами активного включення інших міст у процес випуску місцевих цінних паперів є недостатня прозорість операцій на фондовому ринку, обмежений допуск до інформації про діяльність емітентів та поточну економічну ситуацію в місті (регіоні), обмеження емісії короткостроковими облігаціями, тривалість підготовки випуску (до 3 місяців), необхідність здійснення рейтингової оцінки облігацій до випуску, висока ризиковість інвестиційних проектів.

 

Отже, реформа системи бюджетно-податкового регулювання 2010‑2011 рр. має недоліки у сферах зміцнення бюджетів місцевого самоврядування, збільшення фіскального потенціалу регіонів та зменшення їх бюджетної залежності від держави. До позитивних надбань у сфері бюджетно-податкової політики регіонального рівня на даному етапі можна віднести започаткування (поширення) дії двох інструментів:

 

1. Формування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Фонд пропонується створити як частину державного бюджету. Кошти фонду мають спрямовуватися на виконання державних цільових програм та інвестиційних програм, що стосуються розвитку регіонів, а також на фінансування інших визначених витрат. Пропонується розподіляти кошти фонду наступним чином: більшу частку між бюджетами регіонального рівня, меншу – на виконання інвестиційних проектів (законопроект 9363) та на виконання проектів подолання проблем депресивних територій (9363-1). На нашу думку, з огляду на фактичну відсутність в Україні територій із статусом депресивних, виділення коштів на інвестиційні проекти є більш доцільним, оскільки може надати довгостроковий позитивний мультиплікативний ефект та бути стимулом для економічного зростання.  

 

2. Інтенсифікація запровадження програмно-цільового методу бюджетування. Міністерством фінансів України були затверджені Основні підходи до запровадження програмно-цільового методу (ПЦМ) складання та виконання місцевих бюджетів[8]. Цей документ містить чіткі етапи, завдання та графіки виконання положень Бюджетного кодексу щодо поширення ПЦМ на місцеві бюджети. Відповідно, у 2011-2012 роках заплановано долучити до впровадження ПЦМ усі обласні, районні бюджети, бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пілотних регіонів та бюджет міста Києва, з 2013 року – бюджети об’єднань територіальних громад, що створюватимуться згідно із законом. З 2014 року ПЦМ має бути поширений на усі місцеві бюджети[9].

 

Зазначимо, що упродовж останніх років підготовку до запровадження програмно-цільового методу пройшли всього 43 місцеві бюджети і лише у трьох пілотних регіонах областях – Житомирській, Львівській, Луганській, АР Крим[10]. Позивний досвід ПЦМ та середньострокового планування має поширюватися й на інші регіони. 

 

Загалом, на даному етапі можемо говорити по інерційність дії бюджетно-податкових механізмів, чинних ще в минулому періоді. Зберігаються сподівання на центральну владу, яка збільшує обсяги фінансового нецільового забезпечення регіонів, місцевій владі не вдалося переламати цю тенденцію і активізувати власні джерела доходів. Вказані проблеми мають бути вирішені шляхом подальшого зміщення акцентів із бюджетного забезпечення регіонального розвитку до бюджетного регулювання і стимулювання.

 

Рекомендації

Подальше реформування бюджетно-податкового регулювання регіонального розвитку, реформування системи формування місцевих бюджетів має проходити за такими напрямками.

 

I.   Збільшення частки і обсягу власних надходжень місцевих бюджетів, мобілізація джерел надходжень та використання економічно вигідних, оновлених способів оподаткування:

- передання до місцевих бюджетів зборів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства;

- застосування гнучких ставок до податків і зборів, що надходять до місцевих бюджетів, відповідно до фази економічного циклу (на початковому етапі – у вигляді експерименту серед недотаційних місцевих бюджетів);

- запровадження органами місцевого самоврядування базового рівня туристичного збору на всіх наявних об’єктах оподаткування, контроль органами місцевого самоврядування розміщення об’єктів торгівлі та надання послуг з метою повного використання потенційних фіскальних ресурсів;

- повне використання органами місцевого самоврядування резервів від збору за місця для паркування транспортних засобів шляхом контролю за наявністю договорів оренди на землю під парковки, меж і розміток парковок, приборів фіксації в’їзду автотранспорту на парковку;  

- передання частки надходжень від податку з доходів фізичних осіб і частки плати за землю до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового інвестування.

 

II. Вжиття заходів щодо зменшення фінансової залежності від державного бюджету. 

- удосконалення механізму визначення і розподілу субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) через встановлення критеріїв їх розподілу на підставі формалізованих параметрів, запровадження стандартних процедур конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів);

- концентрації витрачання фінансових ресурсів на напрямках перетворень, що визначені у регіональних стратегіях як пріоритетні;

- інвентаризації цільових програм, що фінансуються з місцевих бюджетів, припинення дії неефективних та тих, у яких дублюються цілі;

- врахування складеної мережі бюджетних установ при обчисленні Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, шляхом внесення доповнень до параметрів, що визначають цю формулу (Бюджетний кодекс України, стаття 98, п.3).

 

III. Подальше вирівнювання розміру бюджетних видатків на одну особу у різних регіонах:

- удосконалення принципів урахування регіональної специфіки при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 95, п. 2 та стаття 98, п. 3.5) – деталізація коригуючого коефіцієнту, що враховує відмінності (соціально-економічні, демографічні, кліматичні, екологічні) у вартості надання гарантованих послуг залежно від особливостей адміністративно-територіальної одиниці, та розробка і затвердження методики врахування таких особливостей при визначенні коригуючого коефіцієнту;

- удосконалення методики врахування видаткових потреб при складанні формули вирівнювання на основі врахування кількості та щільності населення, рівня доходів.

 

IV. Підвищення ефективності та цілеспрямованості витрачання коштів місцевих бюджетів, вжиття заходів щодо досягнення планових показників трансфертів:

- послідовне розширення числа місцевих бюджетів, що використовують програмно-цільовий метод бюджетування, застосування методу (в першу чергу) до бюджетів регіонів, а серед них – до бюджетів розвитку як таких, витрати яких спрямовуються на капітальні (отже, середньо- і довгострокові) цілі;

- ухвалення змін до Бюджетного кодексу України (статті 24) стосовно започаткування дії з 2012 р. Державного фонду регіонального розвитку, що має відповідати за фінансування локальних проектів стратегічного значення, визначати точкові проекти в регіонах для фінансування, а також активізувати господарську діяльність на місцях;

- контроль за вчасним затвердженням умов надання субвенцій із державного бюджету.  

 

V.  Розширення умов та гарантій бюджетів міст стосовно здійснення зовнішніх запозичень:

- збільшення частки видатків загального фонду місцевого бюджету, що спрямовується на обслуговування боргу, шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 74, п. 6);

- збільшення частки середньострокових облігацій у випусках муніципальних цінних паперів шляхом унормування принципів гарантування державою місцевого боргу та ухвалення законопроекту «Про Фонд гарантування інвестицій на фондовому ринку» (№ 9069 від 23 серпня 2011 р.);

- скасування вимоги здійснення рейтингової оцінки облігацій до їх емісії.

 

Вказані заходи дозволять реалізувати ідеї зміцнення фінансової основи регіонального розвитку, реально розширити повноваження органів місцевого самоврядування при вирішенні нагальних проблем місцевого розвитку, підвищать прогнозованість розвитку громад та регіонів, сприятимуть забезпеченню їх соціальної орієнтованості і спрямованості на гарантування безпечного та комфортного проживання громадян на всій території України.

 

Відділ регіонального розвитку

(О. Шевченко)