Анотація
Досліджено проблеми реалізації майнових прав об’єднань співвласників багатоквартирних будинків. Проаналізовано головні недоліки законодавства про правовий режим використання земель багатоквартирних будинків та правовий статус майна співвласників будинку. Запропоновано заходи, реалізація яких сприятиме удосконаленню правового забезпечення майнових відносин співвласників багатоквартирних будинків.
ПРОБЛЕМИ РЕАЛІЗАЦІЇ МАЙНОВИХ ПРАВ ОБ’ЄДНАНЬ СПІВВЛАСНИКІВ БАГАТОКВАРТИРНИХ БУДИНКІВ
Впродовж останніх років динаміку створення об’єднань співвласників багатоквартирних будинків (далі – ОСББ) можна охарактеризувати як позитивну. Так, станом на 20.09.2012 р. кількість ОСББ досягла 14561 об’єднання, що на 1275 більше у порівнянні з аналогічним періодом минулого року (13286) [1]. Заплановані показники виконання Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки виглядають більш оптимістично, ніж реальний стан розвитку об’єднань. Зокрема, у 2012 р. 31,4 % загальної площі багатоквартирного житлового фонду планувалося передати в обслуговування об’єднань [2]. Однак, за інформацією Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, на початок 2012 р. частка ОСББ у багатоквартирному житловому фонді складала лише 17 % [3].
Важливим чинником повільних темпів зростання кількості об’єднань є неготовність мешканців будинків до активного захисту власних інтересів в органах державної влади, витрачання додаткових фінансових та часових ресурсів. Дезінтегруючий вплив на процес створення ОСББ справляє низка фінансових та організаційних проблем, з якими стикається об’єднання вже після завершення реєстраційних процедур. Особливо знесилює організаторів об’єднань негативна практика здійснення повноважень з управління та використання майна ОСББ, зумовлена переважно неналежною якістю правового забезпечення у цій сфері. Серед основних недоліків чинного законодавства, які перешкоджають реалізації об’єднанням власних майнових прав, варто відзначити проблеми правового режиму земель багатоквартирних будинків та правового статусу майна співвласників будинку.
Серед найбільш проблемних питань правового режиму земель багатоквартирних будинків виокремимо такі:
– Відсутність уніфікованого визначення складу земель багатоквартирних будинків.
Земельний кодекс (далі – ЗК) передбачає спеціальний режим використання земельних ділянок багатоквартирних жилих будинків. До складу цих земель відносяться земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, належні до них будівлі та споруди, а також прибудинкові території. Ряд інших нормативно-правових актів визнає окремий статус прибудинкової території, під якою розуміється територія навколо багатоквартирного будинку, визначена актом на право власності чи користування земельною ділянкою і призначена для обслуговування багатоквартирного будинку [4; 5].
– Неузгодженість норм про суб’єкта права власності та користування на землі багатоквартирних будинків.
Відповідно до ст. 42 ЗК у разі приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку відповідна земельна ділянка може передаватися безоплатно у власність або надаватись у користування об’єднанню власників. Стаття 89 ЗК зазначає, що земельні ділянки співвласників жилого будинку перебувають у спільній сумісній власності. Водночас, земельна ділянка може належати на праві спільної сумісної власності лише громадянам. Таким чином, власники приміщень у приватизованому жилому будинку – юридичні особи мають можливість реалізувати своє право власності на земельну ділянку прибудинкової території виключно на умовах права спільної часткової власності (ст. 87 ЗК).
З іншого боку, у роз’ясненні Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства щодо правил визначення прибудинкової території та розташування на ній будівель іншого призначення від 01.10.2006 р. України відзначено, що прибудинкова територія може бути, за відповідним рішенням органу місцевого самоврядування, передана у власність або надана в користування власникам приміщень у багатоквартирному житловому будинку тільки за умови створення ними ОСББ. В іншому випадку прибудинкова територія не належить власникам приміщень у житловому будинку [6]. Така суперечність норм призводить до зростання кількості судових рішень про визнання права використовувати прибудинкову територію без згоди власників квартир у багатоквартирних будинках: якщо у будинку ОСББ створено не було, а земельна ділянка у власність або користування об’єднанню у встановленому законом порядку не передавалася, суди доволі часто приходять до висновку, що згода кожного власника квартири, наприклад, на розміщення на цій території об’єктів (будинків, гаражів, тощо) не вимагається [7].
– Відсутність законодавчої процедури передачі прибудинкових територій.
На даний час основні підзаконні акти, які цілеспрямовано регулювали порядок визначення меж земельних ділянок для обслуговування багатоквартирних жилих будинків було скасовано ще у 2005 році. За цей час нормативно-правового документу, який мав би визначити порядок встановлення меж, передачі у власність та надання в оренду земельних ділянок для обслуговування багатоквартирних житлових будинків, затверджено не було [8].
На рівні місцевих територіальних громад процедури передачі прибудинкових територій ОСББ відрізняються, втім спільною рисою запроваджених алгоритмів відведення земельної ділянки є їхня надмірна складність. Найбільш поширеною залишається практика оформлення прибудинкових територій тільки після виготовлення проекту землеустрою на замовлення ОСББ у відповідної проектної організації. Крім того, для виділення земельної ділянки ОСББ, як правило, має надати широкий перелік документів: генеральний план населеного пункту, план земельно-господарського устрою, план забудови населеного пункту, план забудови та прибудинкової території, схему прибудинкової території, проекти розподілу території кварталу або мікрорайону та ін. Навіть у ситуації, коли надання прибудинкової території ОСББ здійснюється за спрощеною процедурою, тобто без виготовлення проекту землеустрою, пакет документів, необхідний для надання в органи місцевої влади, може сягати 12-15 позицій. Середня вартість оформлення земельних ділянок складає 8-10 тис. грн [9].
Чимало складнощів на практиці створює реалізація положень ст. 42 ЗК. Через положення ЗК щодо «приватизації громадянами багатоквартирного жилого будинку» при оформленні права на землю від уповноваженої особи ОСББ вимагають правовстановлюючі документи не тільки на квартири та приміщення у будинку, а й на весь будинок як на цілісний майновий комплекс. Оскільки вирішення питання про безоплатність та форму користування земельною ділянкою є правом органу місцевого самоврядування, досить часто місцеві ради надають перевагу оренді. Враховуючи, що розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні жилі будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території, визначаються на підставі відповідної землевпорядної документації, перелік таких документів у кожному населеному пункті визначається по-різному.
Проблеми правового статусу майна співвласників багатоквартирних будинків
На сьогоднішній день у законодавстві існує одночасно декілька режимів власності співвласників будинку на спільне майно та декілька варіантів визначення переліку спільного майна. Згідно статті 19 чинного Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» від 29.11.2001 р. їхнє спільне майно складається з неподільного та загального майна.
Неподільне майно (частина допоміжних приміщень, конструктивні елементи, технічне обладнання будинку) перебуває у їхній спільній сумісній власності, а загальне майно (частина допоміжних приміщень житлового комплексу, що можуть використовуватися згідно з їх призначенням на умовах, визначених у статуті об’єднання (комори, гаражі, в тому числі підземні, майстерні тощо) – у спільній частковій власності.
Цивільний кодекс (далі – ЦК) передбачає право спільної сумісної власності у власників квартир на приміщення загального користування, опорні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання за межами або всередині квартири, яке обслуговує більше однієї квартири; споруди, будівлі, які призначені для забезпечення потреб усіх власників квартир, а також власників нежитлових приміщень, які розташовані у житловому будинку [10].
У Рішенні Конституційного Суду від 02.03.2004 р., (справа № 1-2/2004 про права співвласників на допоміжні приміщення) зазначається, що допоміжні приміщення (підвали, сараї, комори, горища, колясочні і т.ін.) передаються безоплатно у спільну власність громадян одночасно з приватизацією ними квартир (кімнат у квартирах) багатоквартирних будинків. Підтвердження права власності на допоміжні приміщення не потребує здійснення додаткових дій, зокрема, створення ОСББ [11].
Необхідно додати, що однією з особливостей права спільної сумісної власності є можливість одного із співвласників розпоряджатися спільним майном фактично без згоди решти співвласників. Виключення складають правочини, які підлягають нотаріальному посвідченню та /або державній реєстрації. За таких умов неможливо ані забезпечити захист майнових прав усіх співвласників будинку від одноосібного розпорядження спільним майном, ані чітко визначити частку відповідальності співвласників за його утримання. Адже, теоретично окремий співвласник може самостійно здати в оренду допоміжні приміщення будинку, демонтувати та продати елементи благоустрою.
Окремої уваги потребує розгляд труднощів, з якими зіштовхуються ОСББ при оформленні житлового комплексу на власний баланс. Відповідно до чинного законодавства після отримання статусу юридичної особи ОСББ має право за рішенням загальних зборів: прийняти на власний баланс весь житловий комплекс; за договором з попереднім власником залишити його балансоутримувачем усього житлового комплексу або його частини; укласти договір з будь-якою юридичною особою, статут якої передбачає можливість здійснення такої діяльності, про передачу їй на баланс усього житлового комплексу або його частини.
З метою перешкоджання діяльності ОСББ органи місцевого самоврядування, житлово-експлуатаційні організації, комунальні підприємства та будівельні компанії свідомо затягують передачу житлового комплексу на баланс ОСББ. Для аргументації невиконання нормативних приписів про порядок передачі житлового комплексу або його частини з балансу на баланс використовується неузгодженість норм законодавства. Так, відповідно до Закону України «Про житлово-комунальні послуги» від 24.06.2004 р. балансоутримувачем будинку, споруди, житлового комплексу або комплексу будинків і споруд може бути власник або юридична особа, яка за договором з власником утримує на балансі відповідне майно та здійснює інші функції з управління цим майном [12]. Постанова Кабінету Міністрів України «Про реалізацію Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку» від 11.10.2002 р. встановлює вимогу для колишнього балансоутримувача провести передачу житлового комплексу або його частини на баланс ОСББ у двомісячний термін після надходження відповідного звернення від нього разом з усією необхідною технічною документацією [13]. У випадку, коли комунальні підприємства отримали житлові будинки на позабалансовий облік, визначати їх балансоутримувачами немає жодних законних підстав. За таких умов виконати положення вказаної вище Постанови Кабінету Міністрів України про передачу житлового комплексу з балансу на баланс виявляється неможливим. Представникам ОСББ доводиться відстоювати у судових органах свої інтереси, керуючись «Правилами управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд», відповідно до яких обов’язок забезпечити виконання вимог щодо передачі житлового комплексу на баланс об’єднання поширюється не тільки на балансоутримувача, але й на особу, що здійснювала управління будинком [14].
Серйозно обмежує право власників багатоквартирних будинків розпоряджатися своєю частиною допоміжних приміщень відсутність чіткого механізму їх передачі у власність та наявність норм дискреційного характеру.
У цьому контексті, варто відзначити, що уперше в законодавстві України право власності на допоміжні приміщення будинку було закріплене за власниками квартир багатоквартирних житлових будинків у Законі України «Про приватизацію державного житлового фонду» від 19.06.1992 р. [15]. Водночас, цей Закон не передбачив ані вичерпний перелік допоміжних приміщень, ані чітких критеріїв віднесення тих чи інших нежилих приміщень до допоміжних. Аналіз дефініцій допоміжних приміщень, які містяться у чинних нормативно-правових актах, дозволяє зробити висновок, що віднесення приміщення до допоміжного залежить від його призначення, а саме: від забезпечення експлуатації будинку та побутового обслуговування мешканців будинку. Такі положення дозволяють органам місцевого самоврядування на власний розсуд формувати перелік допоміжних приміщень, які мають надаватися у власність співвласникам багатоквартирного жилого будинку. Поширення набула судова практика визнання права власності окремих осіб на підвальні приміщення та горища, які використовуються у комерційних цілях, за відсутністю згоди інших мешканців будинку.
Найбільш гострі конфлікти між органами місцевої влади та власниками приватизованих квартир щодо використання допоміжних приміщень відбуваються у Києві у зв’язку з прийняттям Київською міською радою рішення від 27.12.2001 р. № 208 «Про формування комунальної власності територіальних громад районів міста Києва». Даним документом затверджено перелік об’єктів комунальної власності громад районів Києва, до якого увійшли фактично всі багатоквартирні будинки міста Києва, у тому числі з приватизованими квартирами. На підставі цього рішення місцеві ради зареєстрували правовстановлюючі документи на підвали, горища та інші нежитлові приміщення в багатоквартирних будинках, які перейшли у формальний юридичний контроль районних рад [16]. За такої ситуації ОСББ, при отриманні на баланс майна житлових будинків, змушені рахуватись з тим, що допоміжні приміщення вже є власністю інших осіб.
Сумнівною, з точки зору закону, виглядає й сама можливість співвласників будинку розпоряджатись допоміжними приміщеннями. З одного боку, допоміжні приміщення передаються у власність квартиронаймачів безоплатно, окремо приватизації не підлягають, не потребують здійснення додаткових дій для підтвердження права власності на них. Проте, згідно зі ст. 19 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 р. державна реєстрація прав проводиться на підставі договорів, укладених у порядку, встановленому законом; свідоцтв про право власності на нерухоме майно, виданих відповідно до вимог цього Закону; свідоцтв про право власності, виданих органами приватизації наймачам житлових приміщень у державному та комунальному житловому фонді; державних актів на право власності або постійного користування на земельну ділянку у випадках, встановлених законом; рішень судів, що набрали законної сили; інших документів, що підтверджують виникнення, перехід, припинення прав на нерухоме майно, поданих органу державної реєстрації прав разом із заявою [17]. Отже, відсутність у власників багатоквартирних будинків цих документів позбавляє їх реальної можливості розпоряджатися допоміжними приміщеннями, що їм належать.
Висновки та пропозиції
1. Важливою складовою становлення ОСББ як перспективної форми організації, утримання та експлуатації багатоквартирних будинків слід вважати створення сприятливого правового регулювання майнових відносин їх співвласників.
2. В процесі удосконалення законодавства про створення та діяльність ОСББ рекомендуємо встановити для спільного майна співвласників будинку режим спільної часткової власності. Такий режим власності є більш прийнятним, оскільки дозволяє диференційовано підійти до визначення частки солідарної відповідальності кожного власника в утриманні спільного майна пропорційно до частки власності у будинку.
3. У рамках реформування системи управління житловим фондом в експертному середовищі обговорюється пропозиція щодо ліквідації інституту балансоутримання. У проектах змін до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про житлово-комунальні послуги» та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо об’єднань співвласників багатоквартирного будинку» було запропоновано замінити термін «балансоутримання» терміном «управління багатоквартирним будинком» [18; 19].
Ефективність зазначених змін залежить від скоординованої корекції інших нормативно-правових актів, що регламентують порядок передачі житлових комплексів з балансу на баланс. Потребують відповідної деталізації також норми про забезпечення органами місцевого самоврядування передачі ОСББ технічної документації багатоквартирного будинку, оскільки більшість необхідних документів може знаходитися виключно у забудовника або у комунального підприємства.
4. Виходячи з тих міркувань, що єдиною метою використання прибудинкової території є обслуговування багатоквартирного будинку та забезпечення задоволення житлових, соціальних і побутових потреб власників (співвласників) та наймачів (орендарів) квартир, а також нежитлових приміщень, розташованих у багатоквартирному будинку, вважаємо за доцільне не роз’єднувати за статусом «земельні ділянки під багатоквартирним будинком» та «прибудинкові території». Найбільш оптимальним способом уніфікації термінології у нормативно-правових актах може бути використання терміну «земельні ділянки багатоквартирних жилих будинків», яким оперує Земельний кодекс.
5. Виходячи з цільового призначення земельних ділянок багатоквартирних жилих будинків, право власників приміщень будинку на користування земельними ділянками не має залежати від створення ОСББ. Відтак, у нормах Земельного Кодексу пропонуємо, по-перше, встановити можливість передачі зазначених земельних ділянок співвласникам жилого будинку без створення об’єднання; по-друге, закріпити, що суб’єктами права власності та користування земельними ділянками приватизованого жилого будинку можуть бути всі його власники – як фізичні так і юридичні особи.
6. У процесі доопрацювання проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо об’єднань співвласників багатоквартирного будинку» серед експертів Національної ради з питань створення та забезпечення функціонування ОСББ розглядалась пропозиція закріпити прибудинкову територію на праві спільної часткової власності за власниками багатоквартирного будинку без права на виділ частки у натурі і без права відчуження окремо від жилих/нежилих приміщень. При цьому розмір частки земельної ділянки кожного із співвласників має дорівнювати частці кожного із співвласників у праві власності на багатоквартирний житловий будинок. На нашу думку, така нормативна конструкція дозволить більш ефективно урегулювати відносини власності на прибудинкові території лише за умови розробки механізму оформлення цього права. У цьому контексті, слід зазначити, що діючі норми про надання земельних ділянок не передбачають порядок переоформлення правовстановлюючих документів на землю у випадку зміни складу співвласників будинку.
7. Одним із важливих чинників стимулювання створення об’єднань співвласників багатоквартирного будинку має стати закріплення чіткої законодавчої процедури надання земельних ділянок об’єднанням. Передусім, положення ст. 42 ЗК України потребують корекції щодо визначення підстав обрання органами місцевого самоврядування форми володіння земельною ділянкою для співвласників багатоквартирного будинку. Також, норма про безоплатне надання земельної ділянки співвласникам будинку потребує однозначного формулювання цього права.
З огляду на перспективи збільшення частки загальної площі багатоквартирного житлового фонду, що обслуговується ОСББ або іншими формами самоорганізації населення, до 70 % у 2014 році, доцільним видається спрощення процедур надання земельних ділянок для ОСББ. Серед іншого, варто розглянути можливість запровадження на законодавчому рівні:
- відведення земельних ділянок багатоквартирних будинків (за виключенням новозбудованих) на підставі технічної документації без виготовлення проектів землеустрою. Така новація цілком буде відповідати ч. 1 п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 р. «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», яка передбачає відведення земельної ділянки без розробки проекту, коли земельна ділянка, межі якої визначено в натурі (на місцевості), надається у користування або безоплатно передається у власність без зміни її цільового призначення;
- виготовлення землевпорядної документації для ОСББ на безкоштовній основі;
- пільгового розміру ставок орендної плати для ОСББ за використання земельної ділянки.
Відділ стратегій розвитку громадянського суспільства
(Н. Пеліванова)
______________________________________
[1] Показники Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (ЄДРПОУ) : Експрес-випуски Державного комітету статистики України [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua/
[2] Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009- 2014 роки : З-н України від 24 червня 2004 р. № 1869-IV // Офіційний вісник України – 2004. – №30. – Т. 1. – С. 16.
[3] В Україні 17 % багатоквартирних будинків об'єдналися в ОСББ: Прес-служба Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/printable_article?art_id=24499…
[4] Земельний кодекс України : З-н України від 25 жовтня 2001 р. № 2768-III // Офіційний вісник України – 2001. – № 46. – С. 1.
[5] Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку: З-н України від 29 листопада 2001 р. №2866-III // Офіційний вісник України. – № 51. – С. 52; Податковий кодекс України : З-н України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI // Офіційний вісник України – 2010 . – № 92. – Том 1. – С. 9.
[6] Щодо правил визначення прибудинкової території та розташування на ній будівель іншого призначення: Роз’яснення Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства від 1 жовтня 2006 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1064.981.1
[7] Система управління житлом в Україні: актуальний стан та перспективи реформування / Практичний посібник // В. Бригілевич, М. Березовчук, Н. Швець та ін. – Львів, 2011. – С. 92-93.
[8] Спільний Наказ Державного комітету по земельних ресурсах, Державний комітет у справах містобудування і архітектури, державного комітету України по житлового-комунальному господарству, Фонду державного майна «Про затвердження Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання їх у спільне користування або спільну сумісну власність земельних ділянок для спорудження житлових будинків» від № 31/30/53/396 від 5 квітня 1996 р. втратив чинність на підставі спільного наказу про втрату чинності від 13 грудня 2005 р. № 383/13/3161, Правила та порядок розподілу території житлового кварталу втратили чинність на підставі Наказу Державного комітету України з будівництва та архітектури від 26 серпня 2005 р. № 146 «Про скасування наказу від 16 вересня 1999 р. № 228».
[9] Прибудинкова територія для ОСББ – сім кіл бюрократичного пекла [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://osbbua.org/news/pribudinkova_teritorya_dlya_osbb_sm_kl_byurokrat…
[10] Цивільний кодекс України: З-н України вiд 16 січня 2003 р. № 435-IV // Офіційний вісник України – 2003. – № 11. – С. 7.
[11] Рішення Конституційного Суду України від 2 березня 2004 р. № 4-рп /2004 (справа про права співвласників на допоміжні приміщення багатоквартирних будинків) // Офіційний вісник України. – 2004. – № 10. – С. 208.
[12] Про житлово-комунальні послуги: З-н України від 24 червня 2004 р. № 1875-IV // Відомості Верховної Ради України - 2004. – № 47. – Ст. 1899.
[13] Про реалізацію Закону України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку Постанова Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2002 р. №1521 // Офіційний вісник України – 2002. – № 42. – С. 124.
[14] Про затвердження Правил управління будинком, спорудою, житловим комплексом або комплексом будинків і споруд : Наказ Міністерства з питань житлово-комунального господарства від 2 лютого 2009 р. № 13 // Офіційний вісник України. – 2009. – № 34. – С. 113.
[15] Про приватизацію державного житлового фонду: З-н України від 19 червня 1992 р. № 2482-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 36. – Ст. 524.
[16] Бурковська В. Кожен має право на ОСББ. Але не кожен його використовує / В. Бурковська // За Київським часом . – 2011. – № 02 (146). – С.4.
[17] Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень: З-н України від 1 липня 2004 р. № 1952-IV // Офіційний вісник України. – 2004. – № 30. – Т. 1. – С. 140.
[18] Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про житлово-комунальні послуги (щодо вдосконалення системи управління житловим фондом та вирішення окремих питань у сфері надання житлово-комунальних послуг) (реєстр. № 8391 від 14.04.2011 р., законопроект відхилено 18.09.2012 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=40166
[19] Проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо об’єднань співвласників багатоквартирного будинку» (реєстр. № 8474 від 11 травня 2011 р.; законопроект відхилено 24 травня 2012 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=40320