"Щодо запобігання впливу ризиків фінансової нестабільності на пенсійну систему України". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано вплив фінансових криз на пенсійні системи. Доведено позитивну роль загальнообов‘язкової накопичувальної складової в підтримці розподільчої під час фінансових криз. Запропоновано новий концептуальний підхід до визначення пенсійного віку в обов’язковій накопичувальній системі.  

 

ЩОДО ПО ЗАПОБІГАННЯ ВПЛИВУ РИЗИКІВ ФІНАНСОВОЇ НЕСТАБІЛЬНОСТІ НА ПЕНСІЙНУ СИСТЕМУ УКРАЇНИ

Експертне обговорення концептуальних засад запровадження загальнообов’язкової накопичувальної пенсійної системи (ІІ рівня) точиться з 2004 року. Але останнім часом предметом дискусії дедалі частіше стає власне необхідність цього кроку як такого. Зрушення експертної думки від ентузіазму до скептицизму щодо системи ІІ рівня пов’язаний переважно з наслідками впливу на світові пенсійні системи фінансової кризи 2008 року.

 

Цей вплив  піддано прискіпливому вивченню як фахівцями Світового банку[1], так і зацікавленими фахівцями окремих країн[2]. За результатами цих досліджень можна узагальнити наступні висновки:

В розподільчих системах (І рівня) (яка функціонує в тому числі й в Україні) криза більш чітко висвітлила вже існуючі проблеми. Прямий вплив кризи проявився через зниження обсягів пенсійних внесків завдяки згортанню виробництва, скороченню зайнятості та зниженню рівня заробітних плат. Одночасно спостерігалось збільшення пенсійних виплат внаслідок того, що населення вишукує можливості раннього виходу на пенсію або отримання інвалідності. Таким чином, значні втрати в частині доходів укупі зі зростанням видаткової частини завдали значного негативного впливу фінансовому стану систем І рівня.

 

На думку експертів Світового банку, для транзитивних економік вплив криз на пенсійну систему залежатиме від того, наскільки успішно уряди можуть впоратись з нестачею коштів. При цьому основні проблеми виникають у країн, які мають загальний фінансовий дефіцит та спираються на зовнішні позики, доступ до яких ускладнюється внаслідок погіршення фінансової ситуації на глобальних ринках[3].

 

Основні заходи для системи І рівня, що зазвичай пропонуються численними спеціалістами, можна розділити на два типи: параметричні та структурні.

До параметричних заходів можна віднести збільшення ставки пенсійних відрахувань, просте підвищення пенсійного віку, збільшення стажу відрахувань до пенсійної системи та зміну алгоритму розрахунку пенсій та їх індексації.

 

Але параметричні заходи мають суттєві вади, а саме:

• дисбаланс у часі. Параметричні зміни здебільшого є одноразовими, тобто не передбачають ситуаційних коливань. Натомість будь-яка криза є явищем тимчасовим. Після її закінчення параметричні заходи втрачають актуальність, але повернення системи до первісного стану зазвичай не передбачається;
• дисбаланс суспільних інтересів. Будь-які параметричні заходи на момент їх запровадження зачіпають інтереси не всього суспільства, а певних соціальних груп. Тобто має місце своєрідна «дискримінація» за якоюсь критеріальною ознакою (наприклад, пенсійний вік, професійна ознаки тощо). Відтак завжди має місце невдоволення більш чи менш численних верств населення;
• адміністративно-політичний аспект. Параметричні заходи здебільшого передбачають внесення змін до національного законодавства. У вітчизняних реаліях ця процедура може бути розтягнута у часі та не позбавлена, окрім іншого, політичного забарвлення. Натомість нейтралізація негативного впливу фінансової кризи на пенсійну систему інколи (залежно від її особливостей) вимагає оперативної реакції.

 

До структурних заходів здебільшого відносять прив’язку параметрів системи І рівня до зміни демографічної ситуації. Такі заходи відповідають довгостроковим потребам системи, тому у декількох країнах вони були запроваджені превентивно. На нашу думку, вони потребують особливої уваги. До них відносяться:

• встановлення більш щільного зв’язку між, з однієї сторони, потрібним строком відрахувань та пенсійним віком та, з іншої сторони, очікуваною тривалістю життя та співвідношенням платників внесків та пенсіонерів. Такий зв’язок вже запроваджено в деяких розвинутих країнах (наприклад, в Німеччині), або планується запровадити в майбутньому (Фінляндія, Португалія)[4];
• обмеження можливості дострокового виходу на пенсію шляхом скасування пільг та привілеїв, а також стимулювання подовження періоду трудової активності.

 

Окрема увага експертів з пенсійного забезпечення прикута до різноманітних механізмів моніторингу бюджетів пенсійних фондів на предмет потенційної можливості виникнення дефіциту. У випадку, коли ймовірність такої можливості перевищує встановлений рівень, пропонується або автоматично вводити в дію обмеження на зростання пенсій, або підвищувати пенсійні внески[5]. Іншими словами, робляться спроби оперативного гнучкого реагування на зміну фінансового стану пенсійних фондів. Однак наразі такі спроби знаходяться переважно на стадії експертних пропозицій.

 

На відміну від параметричних, структурні заходи є більш всеохоплюючими та соціально справедливими за своєю сутністю, але їх реалізація розтягнута у часі, тоді як вплив кризи на пенсійну систему потребує більш швидкого реагування. В будь-якому випадку і параметричні, й структурні заходи вимагають політичних рішень, які можуть бути вельми непопулярними.

 

Як видно з вищенаведеного, відносно прості в реалізації та, одночасно, дієві оперативні заходи протидії негативному впливу фінансових криз на пенсійні системи І рівня як в Україні, так й в світі наразі відсутні.

 

В періоди фінансових криз уряд стикається з проблемою додаткового фінансування системи І рівня. Ситуація погіршується тим, що в такі моменти доступ до зовнішнього фінансування зазвичай ускладнюється. Врешті-решт вплив кризи залежатиме від того, наскільки успішно уряд впорається з нестачею коштів.

Уряди прагнуть скоротити навантаження на роботодавців та зменшити податки, намагаючись відновити виробництво та скоротити безробіття. Натомість система І рівня вимагає прямо протилежних кроків, які компенсували б зниження доходів пенсійного фонду внаслідок падіння економіки.

 

Найбільш прийнятним кроком для розв’язання цієї суперечності вбачається створення буферного фонду, або «фонду вирівнювання»[6].
У міжкризовий період такий фонд може виконувати будь-яку соціально-економічну функцію. Але при настанні активної фази кризи, коли потреба системи І рівня в грошовому ресурсі є найбільш гострою, кошти фонду вирівнювання мають спрямовуватись на покриття касового розриву в системі І рівня.

 

Реакція країн Європи та Центральної Азії (за класифікацією Світового банку), які мали систему ІІ рівня, на кризу 2008 року проявилась в тому, що частина з них (Естонія, Латвія, Литва, Румунія) скоротили розмір пенсійного внеску у ІІ рівень, натомість підвищивши його у І рівень[7]. Інші країни дозволили або планують дозволити учасникам ІІ рівня повністю повернутись в І рівень (Угорщина, Словаччина).

 

На підставі цього експерти Світового банку, а за ними й інші зробили хибний висновок щодо того, що системи ІІ рівня є більш вразливими перед фінансовими кризами, ніж системи І рівня. Цей висновок без належного осмислення був підтриманий й частиною вітчизняних спеціалістів. Саме це, на нашу думку, й стало причиною охолодження загальної експертної думки до необхідності запровадження в Україні системи ІІ рівня. Таке запровадження тягне за собою підвищені ризики для застрахованих осіб. Як наслідок, робиться висновок щодо недоцільності існування системи ІІ рівня в Україні.

 

Насправді ж ситуацію слід трактувати з точністю до навпаки. В силу власної парадигми система ІІ рівня в принципі не може відчувати нестачу доходів. Дефіцит бюджету системи ІІ рівня є нонсенсом. А це означає, що вона як така абсолютно не підвладна дії буд-яких фінансових криз.

На нашу думку, кроки деяких урядів щодо повного чи часткового «згортання» систем ІІ рівня в період фінансових криз потребують правильного осмислення та трактування з боку експертної спільноти. Фактично вони виявились нічим іншим, як переспрямуванням грошового потоку з ІІ рівня до І-ого, тобто, свідомо чи ні кошти ІІ рівня використовувались в якості вищезгаданого фонду вирівнювання.

 

Обмеження функціонування ІІ рівня відбувалось тому, що ситуація на І рівні ставала критичною та вимагала негайного втручання[8]. Отже, системи ІІ рівня слід кваліфікувати не як вразливу ланку пенсійної системи, а навпаки, як інструмент підтримки І рівня. Фактично, не декларуючи цього, уряди використали кошти систем ІІ рівня в якості інструменту порятунку І рівня[9].

 

Використання доходів системи ІІ рівня за умови її існування в якості фонду вирівнювання має щонайменше дві переваги:

1. Відпадає потреба у формуванні будь-якого іншого фонду. У міжкризовий період кошти системи ІІ рівня використовуються за призначенням. Тобто відбувається їх накопичення, інвестування тощо, для чого, власне, система ІІ рівня й запроваджувалась. Натомість протягом гострої фази кризи кошти можуть бути використані як додаткове джерело доходів системи І рівня для компенсації зменшення доходів та збільшення витрат системи І рівня. Відповідно до чинного законодавства таке переспрямування грошового потоку може й повинно бути оформлене як державне запозичення з використанням ОВДП.

Після того, як гостра фаза кризи минає, грошовий потік має бути переспрямований за своїм природним призначенням – до системи ІІ рівня.

2. Використання коштів системи ІІ рівня в якості фонду вирівнювання не потребує зміни законодавчо-нормативної бази, а отже може відбуватись більш оперативно. Для цього достатньо закласти відповідні норми в основні напрями інвестиційної політики Накопичувального фонду.

 

Цілком природно, що пропонований підхід не позбавлений деяких вад. В якості найбільш очевидних наведемо дві:

1. Відсутність (нерозробленість) механізмів контролю за прийняттям відповідного управлінського рішення. Як було зазначено вище, кошти системи ІІ рівня повинні спрямовуватись в І рівень виключно в гострі періоди криз. Натомість завжди існує спокуса скористатись «вільними» грошима в інших, в тому числі й політичних цілях (наприклад, для підвищення пенсій у період, який передує виборам).

 

Відповідно до чинного законодавства основні напрями інвестиційної політики та нормативи інвестування пенсійних активів системи ІІ рівня затверджує щороку Рада Накопичувального фонду не пізніше 1 грудня року, що передує року, протягом якого вони діятимуть[10]. Проекти основних напрямів інвестиційної політики та нормативів інвестування пенсійних активів системи ІІ рівня подає Раді Накопичувального фонду виконавча дирекція Пенсійного фонду за погодженням з Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку, центральним органом виконавчої влади у сфері економіки і Національним банком України.

Проекти основних напрямів інвестиційної політики та нормативів інвестування пенсійних активів системи ІІ рівня подаються Раді Накопичувального фонду не пізніше 1 жовтня року, що передує плановому. Механізмів оперативного коригування цього документу чинне законодавство не містить.

 

Отже, виникає необхідність внесення змін до статті 89 Закону України «Про загальнообов‘язкове державне пенсійне страхування», які б передбачали можливість оперативного коригування основних напрямів інвестиційної політики, спричиненого виключно дією фінансових криз, в частині нормативів інвестування. Також повинен бути передбачений окремий механізм контролю за виправданістю такого коригування.

 

2. Інвестиційний аспект. В накопичувальних системах основною проблемою стало падіння внаслідок кризи вартості пенсійних активів. Воно відбувається головним чином через стрімке зниження котирувань цінних паперів, в які розміщено пенсійні накопичення громадян, внаслідок чого виникає так звана «інвестиційна пастка»[11].

Наразі вбачається два механізми боротьби з цим явищем. По-перше, загальновизнаним в світі можна вважати підхід, який передбачає існування в рамках системи ІІ рівня «портфелів життєвого циклу»[12].

 

По-друге, інструментом запобігання «інвестиційній пастці» може бути запровадження гнучкого пенсійного віку. На практиці для учасника системи ІІ рівні вартість його пенсійного рахунку у кожний конкретний період часу протягом періоду накопичення не відіграє особливого значення. Важливим є лише обсяг пенсійних накопичень на момент досягнення ним пенсійного віку.

 

Чинне законодавство визначає пенсійний вік імперативно. Учасник системи ІІ рівня має право на отримання довічної пенсії або одноразової виплати за рахунок коштів системи ІІ рівня за умови досягнення пенсійного віку (наразі 60 років), а в разі відстрочення часу призначення пенсії за віком відповідно до закону у період після досягнення такого віку - з дня закінчення строку відстрочення дати призначення пенсії за віком у системі І рівня. Іншими словами, пенсійний вік у системі ІІ рівня жорстко прив‘язаний до пенсійного віку у системі І рівня.

 

Необхідність відновлення обсягів пенсійних прав, що тимчасово знизились протягом кризи, диктує доцільність скасування цього принципу. Людина, чий пенсійний вік припав на гостру фазу кризи, може не мати спонукальних мотивів відстрочення виходу на пенсію з системи І рівня. Натомість вона матиме потужний спонукальний мотив відстрочити цей крок з системи ІІ рівня, оскільки має усі підстави сподіватись, що її пенсійні накопичення протягом 1-2 років зі згортанням кризи відновляться.

Отже нагальною необхідністю вбачається «відв‘язка» пенсійного віку в системі ІІ рівня від аналогічного показника в системі І рівня та забезпечення працівникові можливості добровільного вибору моменту виходу на пенсію з системи ІІ рівня пізніше, ніж з І рівня.

 

За певних умов можна навіть розглядати можливість компенсування державою такого відстрочення виходу учасника на пенсію з системи ІІ рівня.

Зазначимо, що різниця в пенсійному віці для різних складових пенсійної системи не є новацією не тільки для світових, але й для вітчизняної пенсійної системи. Так в системі добровільного недержавного пенсійного забезпечення (система ІІІ рівня) гнучкий пенсійний вік існував від початку її запровадження. Згідно ч. 2 ст. 61 профільного закону[13] «пенсійний вік, що визначається учасником фонду, може бути меншим або більшим від пенсійного віку, який надає право на пенсію за загальнообов'язковим державним пенсійним страхуванням, але не більше ніж на 10 років, якщо інше не визначено законами».

 

Насамкінець звернемо увагу, що пенсійні кризи загострили термінальну проблему не тільки для пенсійної системи, а й для інших інституційних інвесторів. Зокрема нещодавно було прийнято рішення[14] щодо можливості подовження строку діяльності строкових інститутів спільного інвестування за рішенням відповідного органу[15].

 

Висновки:

1. Ефективні заходи, які б знешкоджували негативний вплив майбутніх фінансових криз на пенсійні системи І рівня як в Україні, так й у світі, наразі відсутні. Це зумовлено чинною парадигмою її (системи) функціонування. Доволі перспективним в цьому контексті вбачається запровадження алгоритмів, які забезпечують автоматичну реакцію параметрів системи на нестачу грошового ресурсу. Але, виходячи з вітчизняної специфіки, зокрема, політичних реалій, перспектива їх застосування в Україні є досить сумнівною.

2. Єдиним дієвим заходом знешкодження впливу фінансових криз на систему І рівня слід вважати використання доходів системи ІІ рівня в якості фонду вирівнювання протягом найбільш гострих фаз криз. Таке використання, за умови відповідного конструювання системи ІІ рівня, може відбуватись максимально оперативно та не потребуватиме застосування законотворчих процедур.

Пропозиції:

1. Продовжити роботу щодо підготовки запровадження системи ІІ рівня в Україні, зокрема, визначити найближчу конкретну дату запровадження з урахуванням експертних думок[16].

2. Внести зміни до статті 89 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», які б передбачали можливість оперативного коригування основних напрямів інвестиційної політики, спричиненого виключно дією фінансових криз, в частині нормативів інвестування.

3. Внести зміни до ст. 54 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», виклавши її в такій редакції:

«Застрахована особа, яка відповідно до закону є учасником накопичувальної системи пенсійного страхування, має право на отримання довічної пенсії або одноразової виплати за рахунок коштів накопичувальної системи пенсійного страхування, що обліковуються на її накопичувальному пенсійному рахунку в Накопичувальному фонді або на індивідуальному пенсійному рахунку у відповідному недержавному пенсійному фонді - суб'єкті другого рівня системи пенсійного забезпечення, не раніше досягнення пенсійного віку, передбаченого статтею 26 цього Закону, а в разі відстрочення часу призначення пенсії за віком відповідно до цього Закону у період після досягнення такого віку – не раніше закінчення строку відстрочення дати призначення пенсії за віком у солідарній системі»

Відділ соціальної політики

(О. Коваль)