"Щодо запровадження обов'язкових корпоративних пенсійних схем для фінансування дострокових і спеціальних пенсій для особливих категорій професій, пов'язаних із ризиком для життя". Аналітична записка

Анотація

 

Проаналізовано дискусійні аспекти законопроекту, який має забезпечити запровадження обов’язкової професійної пенсійної системи. Доведено необхідність відтермінування цього кроку до узагальнення та критичного осмислення кількарічного досвіду функціонування системи ІІ рівня. Обґрунтовано роль Накопичувального фонду як однієї з провідних її ланок.

 

ЩОДО ЗАПРОВАДЖЕННЯ ОБОВ’ЯЗКОВИХ КОРПОРАТИВНИХ ПЕНСІЙНИХ СХЕМ ДЛЯ ФІНАНСУВАННЯ ДОСТРОКОВИХ І СПЕЦІАЛЬНИХ ПЕНСІЙ ДЛЯ ОСОБЛИВИХ КАТЕГОРІЙ ПРОФЕСІЙ, ПОВ’ЯЗАНИХ ІЗ РИЗИКОМ ДЛЯ ЖИТТЯ

 

Проблематика запровадження корпоративних пенсійних схем для фінансування дострокових і спеціальних пенсій для особливих категорій професій, пов‘язаних із ризиком для життя, дискутується, принаймні, з 2003 року, від прийняття Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».

 

Обов’язкова професійна пенсійна система (далі – ОППС) – це форма накопичення, збереження та виплат застрахованим особам і учасникам, які працюють в особливих (найчастіше – шкідливих та/або важких) умовах праці. У відповідності до найкращої світової практики ОППС створюється як компенсація за ці умови та зазвичай є складовою системи накопичувального пенсійного страхування.

 

Важливість даної проблематики для України підтверджує той факт, що у 2012 р. кількість потенційних учасників ОППС складала 2578,6 тис. осіб, або 19,6 % від загальної кількості нинішніх пенсіонерів[1].

 

Характерною особливістю ОППС, як випливає з назви, є її обов’язковість. Причому, на відміну від системи ІІ рівня, платниками внесків до ОППС є виключно роботодавці.

 

ОППС має принципову відмінність від добровільних галузевих пенсійних схем, які доволі поширені у розвинутих країнах. Наприклад, у Швейцарії професійні пенсійні схеми існують практично в кожній організації. В Швеції колективні договори між спілками роботодавців та профспілками забезпечують професійними пенсіями понад 90 % працівників. Високим є відсоток охоплення такими пенсіями у Нідерландах (понад 80 % працівників) та у США (70 % працівників). Натомість у Новій Зеландії лише 27 % отримують професійну пенсію[2].

 

Відмінність полягає в тому, що ОППС функціонують виключно на підставі закону. Натомість галузеві пенсійні схеми можна вважати обов’язковими у тому сенсі, що вони функціонують внаслідок тристоронніх галузевих домовленостей між роботодавцями, профспілками та працівниками.

 

Наразі у Мінсоцполітики розробляється проект Закону України «Про запровадження обов’язкової професійної пенсійної системи для особливих категорій професій, пов’язаних з ризиком для життя».

 

Довідково: ця спроба не є першою. Ще у 2007 році у Верховній Раді України було зареєстровано проект Закону України «Про обов’язкову професійну пенсійну систему». Його концептуальною вадою є положення, згідно якого головними суб’єктами інституційної інфраструктури ОППС є недержавні пенсійні фонди (далі – НПФ). Саме на них покладаються обов’язки щодо акумуляції, обліку та адміністрування пенсійних внесків. Тобто ОППС повинна функціонувати як добровільна складова пенсійної системи (ІІІ рівень), незважаючи на її обов’язковий характер.

 

Причина такої концептуальної помилки, найімовірніше, полягає в недостатньо глибокому аналізі західної практики з цього питання. Дійсно, в країнах з розвиненими професійними схемами адміністрування пенсійних внесків є прерогативою НПФ. Проте не слід забувати, що сама ідеологія професійного пенсійного забезпечення в більшості країн є квазідобровільною. Тобто, як було зазначено вище, обов’язок роботодавця щодо сплати внесків у систему не базується на відповідних законодавчих нормах, а є наслідком галузевих угод. На виконання цих угод, як правило, створюється один чи декілька галузевих пенсійних фондів, які, природно, мають статус недержавних. Галузева природа НПФ відбивається на деяких аспектах їх функціонування, зокрема, напрямах інвестування, особливостях управління, контролю та нагляду тощо.

 

Для України такий підхід внаслідок обов’язкового характеру ОППС є цілком неприйнятним. Чинне законодавство передбачає функціонування обов’язкової накопичувальної пенсійної системи (ІІ рівень). При цьому усі функції щодо адміністрування пенсійних активів покладаються на Накопичувальний фонд – «цільовий позабюджетний фонд, який акумулює страхові внески застрахованих осіб,.. пенсійні активи якого використовуються для оплати договорів страхування довічних пенсій або одноразових виплат застрахованим особам…».

 

Накопичувальний фонд може функціонувати як окрема державна структура та як структурний підрозділ у складі ПФУ.

 

На наше переконання, обов’язки з адміністрування пенсійних активів ОППС мають бути покладені саме на цей Накопичувальний фонд. В будь-якому випадку обов’язковість сплати внесків та необхідність персоніфікації обліку роблять недоцільним делегування функцій з адміністрування коштів ОППС до НПФ чи третьої структури з наступних причин.

 

По-перше, взаємодія роботодавця та НПФ в частині внесків до ОППС має відбуватись на підставі господарських договорів. При цьому відкритими залишаються питання вмотивованості вибору менеджменту роботодавця на користь того чи іншого НПФ. Реалії сьогодення дають підстави припустити, що такий вибір може базуватись зовсім не на інтересах застрахованих осіб.

 

По-друге, не слід скидати з рахунків ускладненість державного контролю над множиною суб’єктів у порівнянні з контролем над однією структурою.

 

Але це жодним чином не означає, що працівник повністю позбавлений права вибору. Адже згідно чинного законодавства учасник ІІ рівня має право спрямувати внески до  недержавного пенсійного фонду - суб’єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення (обраного ним на власний розсуд). Якщо ОППС увіллється до ІІ рівня окремою складовою, це право автоматично пошириться й на її учасників. Щоправда, така можливість виникає у застрахованої особи лише через два роки після запровадження перерахування страхових внесків до Накопичувального фонду.

 

Таким чином забезпечується право працівника на вільний вибір суб’єкта, який адмініструватиме пенсійні внески, що накопичуються на персональному рахунку учасника ОППС.

 

Законопроектом передбачається запровадити для роботодавців додаткову ставку єдиного внеску (від 4-15 %, в залежності від професійної пенсійної схеми) на користь працівників, які зараховані на перше робоче місце на роботи за списками № 1 та № 2, водіями міського пасажирського транспорту, трактористами-машиністами, робітницями текстильних виробництв, доярками, збиральницями тютюну та які прийняли рішення щодо їх участі в обов’язковій професійній пенсійній системі протягом 10 робочих днів з дня їх прийняття на такі роботи.

 

У рамках ОППС фінансування пенсій на пільгових умовах здійснюватиметься за рахунок коштів, які обліковуватимуться на накопичувальних пенсійних рахунках учасників обов’язкової професійної пенсійної системи в Накопичувальному пенсійному фонді.

 

Відразу зазначимо, що на нинішньому етапі Законопроект не користується одностайною підтримкою усіх зацікавлених сторін. Зокрема спільний представницький орган сторони роботодавців на національному рівні (далі – Представницький орган) висунув до нього низку суттєвих зауважень[3]. Головними з них є два: підхід до визначення кола працівників, охоплених ОППС та право власності на акумульовані кошти.

 

Підхід до визначення кола працівників, охоплених ОППС. Представницький орган цілком слушно наголошує на тому, що донині чинний «списковий» підхід було започатковано півстоліття тому. Наразі він є застарілим та неактуальним, оскільки абсолютно не враховує зміни у виробництві, нові технології, засоби захисту тощо.

 

Натомість Представницький орган при формалізації кола охоплених ОППС працівників пропонує перейти від «спискового» підходу до визначення фактичного ступеня впливу виробничих факторів на працівника (за результатами атестації на підставі Гігієнічної класифікації[4]). Такий підхід видається нам цілком виваженим та актуальним.

 

Право власності на акумульовані кошти. Законопроект передбачає, що кошти, акумульовані на персональних рахунках працівників, визнаються власністю людини. До того ж, право власності на такі кошти підлягає успадкуванню.

 

Натомість Представницький орган вважає, що такий підхід не сумісний із завданням системи професійного пенсійного страхування. Буцімто, ОППС докорінно відрізняється від системи ІІ рівня, зокрема, тим, що кошти накопичуються не самим працівником, а роботодавцем за примусом держави з єдиною метою – забезпечити виплату дострокової пенсії у разі, якщо працівник скористається правом на неї. На думку Представницького органу, у разі невикористання працівником права на професійну пенсію кошти повинні повертатись роботодавцям, які накопичували їх для забезпечення цього права.

 

На нашу думку, позиція Представницького органу є хибною. Суб’єктність платника коштів не відіграє жодної ролі. Суттєвим є лише соціально-економічний сенс накопичення в ОППС. Це грошова компенсація працівнику за шкідливі та/або небезпечні умови праці. Працюючи в таких умовах, людина заслуговує на компенсацію. Вона її вже заробила, а, отже, накопичені кошти є її власністю незалежно від джерела наповнення ОППС.

 

До того ж, ОППС хоча й відрізняється меншими масштабами охоплення та підвищеною складністю в реалізації, але за своїми економіко-адміністративними особливостями аналогічна системі ІІ рівня, а саме:

• має обов’язковий характер;
• потребує наявності системи персоніфікованого обліку;
• кошти систем підлягають інвестуванню;
• кошти не можуть бути вилучені з системи до набуття застрахованими особами права на отримання пенсії.

Отже, й право власності на накопичені кошти повинне, як й у системі ІІ рівня, залишатись за працівником та успадковуватись.

 

Нинішня редакція Законопроекту наголошує що він набирає чинності з першого числа місяця, що наступить після виповнення річного терміну від його опублікування. На нашу думку, це є концептуальною помилкою. Набрання Законопроектом чинності має бути прив’язане не до будь-яких хронологічних орієнтирів, а до запровадження системи ІІ рівня, задля узагальнення та критичного осмислення щонайменше дворічного досвіду її функціонування з наступних причин.

 

При визначенні терміну запровадження ОППС щодо системи ІІ рівня слід врахувати, що ОППС значно менша системи ІІ рівня за масштабами охоплення. Але при цьому у рази складніша в реалізації.

 

Порівняна простота системи ІІ рівня є наслідком її прозорості та моноваріантності. Взаємодія у ланцюгу «роботодавець – заробітна плата – сума ЄСВ – процент відрахування в ІІ рівень» є універсальною і не прив’язана до умов праці. Ця ж простота обумовлює мінімум помилок та зловживань при функціонуванні системи, а, отже, й порівняну простоту контролю та нагляду.

 

Роботодавець при державній реєстрації вноситься органом доходів і зборів до реєстру страхувальників і з цього моменту несе чітко визначені зобов’язання щодо сплати ЄСВ на користь своїх працівників. І розмір цього внеску (з урахуванням класу професійного ризику виробництва), і процент відрахувань у ІІ рівень однакові для всіх. Відповідно, простота процедури обумовлює й легкість контролю за правильністю її виконання.

 

Натомість процедура сплати додаткових внесків за працівників до ОППС значно більш ускладнена для контролю, а, отже, й надає значно більшого простору для зловживань і помилок. Зміни в штатному розкладі, атестація робочих місць, процедури прийняття на роботу, переведення на інше робоче місце, звільнення – ось максимально стислий перелік потенційних «вузлів конфлікту» при запровадженні ОППС. Своєчасність та правильність дій роботодавця при сплаті внесків до ОППС вкрай складно проконтролювати, і ще складніше виправити ситуацію у разі порушення прав працівника. 

 

Отже, можна цілком погодитися з думкою тієї частини експертів, які вважають, що ОППС як компенсаційний механізм має бути запроваджена в Україні. Але таке запровадження повинно відбутись виключно після узагальнення та критичного осмислення кількарічного досвіду функціонування системи ІІ рівня.

 

Висновки:

1. Обов’язкова професійна пенсійна система як компенсаційний механізм для працівників з важкими та/або шкідливими умовами праці має бути запроваджена в Україні.
2. Обов’язки з її адміністрування мають бути покладені на Накопичувальний фонд, що обслуговуватиме загальнообов’язкову державну накопичувальну пенсійну систему.
3. Коло працівників, охоплених обов’язковою професійною пенсійною системою, має визначатись за результатами атестації робочих місць на підставі Гігієнічної класифікації.
4. Накопичені у системі кошти мають бути власністю працівника та підлягати успадкуванню.
5. Обов’язкова професійна пенсійна система має бути запроваджена не раніше, ніж через два роки після запровадження загальнообов’язкової накопичувальної пенсійної системи.
6. Мінсоцполітики слід рекомендувати винести доопрацьований проект Закону України «Про запровадження обов’язкової професійної пенсійної системи для особливих категорій професій, пов’язаних з ризиком для життя» на розгляд Верховної Ради України з урахуванням вищенаведених зауважень.

Відділ соціальної політики

(О.П. Коваль)

№ 7, Серія «Соціальна політика»