Анотація
В аналітичній записці сформульовані рекомендації щодо врахування зауважень до проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, висловлених під час громадських обговорень документу. Рекомендації стосуються як змістовного доопрацювання проекту Концепції, так і необхідної роз’яснювальної роботи щодо популяризації її положень.
ЩОДО НАПРЯМІВ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНЦЕПЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
Актуальність теми дослідження зумовлена активізацією роботи над проектом Концепції реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади з подальшим її затвердженням указом Президента України.
До 1 жовтня 2013 р. триватимуть громадські обговорення проекту Концепції. Станом на липень 2013 р. було проведено близько 10 тис. громадських обговорень, переважно на базі органів місцевого самоврядування. За результатами обговорень Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню в Україні підготовлено узагальнений перелік типових питань, що виникали у процесі обговорення проекту.
Негативний досвід спроби впровадження адміністративно-територіальної реформи у 2005 році наочно демонструє, що успішність реалізації системних змін у галузі місцевого самоврядування може бути забезпечено насамперед у разі позитивного сприйняття громадянами країни. Слід також зауважити, що у травні 2012 року проект Концепції вже був знятий з розгляду у Кабінеті Міністрів України формально саме за наслідками громадських обговорень.
Типові запитання вказують на те, що найбільший інтерес громадськості спрямований на такі групи проблем.
- Основні засади визначення меж адміністративно-територіальних одиниць.
- Перспективи розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу, між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, територіальними органами центральних органів державної влади тощо.
- Здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування та дотримання принципу невтручання у здійснення місцевого самоврядування.
- Структура органів місцевої влади в об’єднаних територіальних громадах.
- Зміни у системі міжбюджетних відносин, зокрема щодо матеріального забезпечення реалізації розширеного переліку повноважень органів місцевого самоврядування за рахунок податкових надходжень.
- Окремі процедурні моменти реалізації Концепції (зокрема, хронологічні рамки та фінансові джерела).
Типові запитання, що задавалися учасниками обговорення, дозволяють визначити певні ризики, пов’язані з недовірою, окремих положень проекту Концепції:
- сумніви у відкритості процесу підготовки та реалізації окремих положень Концепції, зокрема стосовно визначення меж адміністративно-територіальних одиниць;
- негативні очікування щодо збереження самостійності місцевого самоврядування та невтручання органів державної влади у його здійснення, а також принципу добровільності об’єднання територіальних громад;
- невпевненість у ефективності результатів реформи, у тому числі в галузі надання соціальних послуг населенню;
- побоювання щодо надмірних фінансових витрат на реалізацію реформи в умовах складної фінансової ситуації в країні, а також сумніви у перспективах повноцінного фінансового забезпечення реалізації розширених повноважень органів місцевого самоврядування.
У подальшому вони можуть викликати незадоволення населення самою реформою та негативно вплинути на успішність її реалізації.
Рекомендації.
З метою формування позитивного ставлення громадян до проекту Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, необхідно забезпечити максимальне розуміння громадянами України та посадовими особами місцевого самоврядування основних цілей, мотивів, засобів реалізації реформи, а також очікуваних результатів. Цьому сприятимуть такі заходи.
1. Уточнити деякі положення Концепції, зокрема:
А. Деталізувати інформацію щодо можливих допоміжних критеріїв визначення меж адміністративно-територіальних одиниць:
- ранжування критеріїв за їхньою значущістю (з метою виходу з ситуації, коли практична реалізація кількох критеріїв вступає у внутрішню суперечність);
- диференціація граничної кількості населення (у разі впровадження такого критерію) для особливих категорій територіальних громад – рідкозаселених та гірських територій;
- розрахунки щодо граничної площі територіальних громад з урахуванням технічної можливості надання надзвичайної допомоги у 20‑хвилинний термін.
Б. Уточнити окремі питання створення та функціонування об’єднаних територіальних громад:
- орієнтовна модель органів місцевої влади та можливі способи заміщення посад сільських старост;
- передбачувані функції сільських старост, насамперед їхня роль у здійсненні комунікації між мешканцями населених пунктів та органами місцевої влади;
- конкретні засоби державної підтримки об’єднаних територіальних громад.
В. Передбачити максимально можливе уникнення дублювання повноважень органів місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального поділу в якості принципу їх розподілу.
Г. Визначити основні принципи розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а також засади делегування повноважень.
Ґ. Розмежувати підходи до реалізації нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування у межах їх власних та делегованих повноважень.
Д. Визначити рівні адміністративно-територіального поділу держави, на яких передбачається функціонування місцевих державних адміністрацій.
Е. Зазначити серед способів розширення матеріальної бази місцевого самоврядування сільських територіальних громад поширення їх юрисдикції на землі сільськогосподарського призначення (виходячи з принципу повсюдності місцевого самоврядування).
Є. Визначити суб’єкта, у сфері компетенції якого знаходитиметься встановлення внутрішнього адміністративно-територіального поділу міст.
2. Визначити у проекті Концепції послідовність впровадження передбачених заходів, та чинники, що впливають на терміни її реалізації. Зокрема, має бути врахований процес внесення змін до Конституції України, а також прогнози щодо фінансового стану держави.
Послідовність практичного втілення реформи можна визначити наступним чином:
- нормативне врегулювання проблем місцевої участі громадян (інституту місцевого референдуму, місцевих ініціатив, громадських слухань та громадських зборів) – незалежно від процесу затвердження Концепції;
- внесення змін до Конституції України (має бути віднесене до першого етапу реалізації Концепції);
- синхронізоване прийняття нормативно-правових актів, пов’язаних із впровадженням нової системи адміністративно-територіального устрою, перерозподілом повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, реформуванням міжбюджетних відносин.
3. Доповнити проект Концепції Додатком «Орієнтовний перелік проектів нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Концепції», з окресленням загального кола проблем, які покликаний розв’язати кожен документ.
Зміни до Конституції України: спосіб регулювання різних аспектів місцевого самоврядування та територіальної організації влади (Конституцією або законами); визначення засад та основних суб’єктів місцевого самоврядування, переліку елементів адміністративно-територіального устрою, особливостей здійснення виконавчої влади на певних територіях, переліку органів місцевого самоврядування та повноважень місцевих державних адміністрацій, а також повноважень інших органів, із якими в останніх можливе виникнення компетенційних суперечностей (система прокуратури).
Концепція адміністративно-територіального устрою та Закон України «Про адміністративно-територіальний устрій України»: основні категорії адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів, вимоги до кожної з таких категорій, порядок зміни населеними пунктами своєї категоріальної приналежності.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція): новий перелік повноважень органів місцевого самоврядування та їх оновлена структура (зокрема, на рівні областей та районів); нова система делегування повноважень та матеріального забезпечення реалізації таких повноважень; вдосконалені норми щодо інститутів організації прямої участі громадян в управлінні місцевими справами.
Закон України «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція): новий статус таких органів виконавчої влади, їх повноваження у взаємовідносинах із органами місцевого самоврядування, центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами.
Закон України «Про місцеві референдуми в Україні»: предмет, умови та процедури ініціювання і проведення народного волевиявлення на рівні адміністративно-територіальних одиниць, шляхи імплементації їх результатів.
Закон України «Про об’єднання територіальних громад»: процедури об’єднання територіальних громад, структура та повноваження органів влади об’єднаних громад, способи державної підтримки таких громад.
Закон України «Про співробітництво територіальних громад»: об’єднання ресурсної бази сторін та система управління й розпорядження нею.
Зміни до Закону України «Про Прокуратуру»: виведення з її компетенції здійснення нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування.
Зміни до положень про деякі центральні органи виконавчої влади: визначення на нових засадах повноважень їх територіальних органів, а також способу взаємодії ТО ЦОВВ із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.
Зміни до Бюджетного кодексу України: перерозподіл частки надходжень до місцевих бюджетів від певних категорій податків та зборів.
4. Ініціювати роз’яснення таких положень проекту Концепції у додаткових інформаційних джерелах (періодичних та інших виданнях, електронних засобах масової інформації, а також через організацію зустрічей посадових осіб із громадянами).
- Реалізація принципу невтручання у справи місцевого самоврядування у новій моделі територіальної організації влади.
- Підстави скасування інституту недовіри керівникам місцевих державних адміністрацій з боку відповідних районних та обласних рад (виходячи з ліквідації їх подвійного статусу).
- Розмежування повноважень у даній галузі здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування між місцевими державними адміністраціями та іншими центральними органами влади (зокрема, системою Прокуратури України).
- Шляхи підвищення кваліфікації та навчання посадових осіб місцевого самоврядування.
- Засоби розширення матеріальної основи місцевого самоврядування з огляду на розширення повноважень його органів – бюджетні (податкові) та позабюджетні.
Відділ політичних стратегій
(Г. В. Макаров)