"Удосконалення процедур застосування Президентом України права вето до прийнятих Верховною Радою України законів". Аналітична записка

Анотація

 

В аналітичній записці розглянуто українське законодавство та практика реалізації його норм, що стосуються прийняття та набуття чинності законами України. На основі аналізу рішень Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України в цій сфері запропоновано шляхи подальшого вдосконалення Основного Закону України.

 

УДОСКОНАЛЕННЯ ПРОЦЕДУР ЗАСТОСУВАННЯПРЕЗИДЕНТОМ УКРАЇНИ ПРАВА ВЕТО ДО ПРИЙНЯТИХ ВЕРХОВНОЮ РАДОЮ УКРАЇНИ ЗАКОНІВ

 

У нашій державі розпочато роботу над оновленням Конституції України. У щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році» серед основних напрямів конституційного реформування передбачено вдосконалення взаємодії між Парламентом та Главою держави. Це, зокрема, планується реалізувати у спосіб деталізації та зміни процедур підписання та оприлюднення прийнятих Верховною Радою законів (промульгація) та застосування Президентом права вето до таких законів[1].

 

Конституційна Асамблея 21 червня 2013 року розглянула проект Концепції внесення змін до Конституції України. Серед іншого проект Концепції визначив, що з практики взаємодії між Верховною Радою України та Президентом України випливає і питання щодо процедур, пов’язаних із прийняттям та набуттям чинності законами України.

 

Процедура застосування Президентом України права вето до прийнятих Верховною Радою України законів визначена в Конституції України (ст. 94). Проте попередня вітчизняна практика знає непоодинокі приклади, коли Президент України всупереч конституційним вимогам: а) користувався правом вето з порушенням встановлених Конституцією України строків; б) «повторно ветував» закон після прийняття його в редакції, запропонованій Президентом України; в) не вчиняв до нього будь‑яких дій[2].

 

Відновлення Конституційним Судом України дії попередньої редакції норм Конституції України, зокрема ст. 94 та пункту 30 частини першої ст. 106, що врегульовують питання застосування Президентом України права вето до прийнятих Верховною Радою призвело до актуалізації попередніх проблем (прогалин) конституційного врегулювання у цій сфері. Серед них слід виділити такі:

- повторне використання права вето;

- невикористанням права вето до законів у разі порушення конституційної процедури їх розгляду, ухвалення, набрання чинності;

- використання права вето до законів про внесення змін до Конституції України.

 

Повторне використання права вето. Чинна процедура застосування Президентом України права вето, зокрема, передбачає, що парламент може трьомастами голосами подолати вето і цим фактично зобов’язати Президента України підписати та офіційно оприлюднити закон. Проте попередня вітчизняна практика знає приклади, коли Президент України повторно використовував право вето. Так, наприклад, Верховна Рада України двічі (1998,1999 рр.) долала вето Президента на Закон «Про місцеві державні адміністрації», проте глава держави все одно повертав його для повторного розгляду парламентом[3].

 

Для врегулювання таких ситуацій у 2004 році до Основного Закону України було внесено зміну. Відповідно до неї «у разі, якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом» (частина четверта ст. 94). Однак, відновлення у 2010 році попередньої редакції Конституції України знову уможливлює ситуацію повторного ветування чи неоприлюднення прийнятих парламентом законів.

 

У цьому зв’язку важливо зауважити, що зазначення підписів відповідних посадових осіб держави під текстами законів є обов’язковою умовою для набуття ними чинності. Про це свідчить правова позиція Конституційного Суду України, що викладена в Рішенні № 20-рп/2009 від 10 вересня 2009 року. Так, Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (в редакції 2004 року) Закон України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» з підстав порушення встановленої Основним Законом України процедури набрання ним чинності, зокрема через відсутність підпису Голови Верховної Ради України під текстом закону, який є обов’язковим для його офіційного оприлюднення і опублікування (пункт 3.2. мотивувальної частини)[4].

 

Схожа ситуація з повторним використання права вето до законів прийнятих Верховною Радою України з урахуванням пропозицій Президента України. Так, наприклад, закон «Про статус слідчих» ветувався п’ять разів, а до закону «Про державне регулювання діяльності у сфері трансферу технологій» Президент України тричі використовував право вето[5].

 

Невикористання права вето. Ця проблема актуалізується при порушенні встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності прийнятого парламентом закону. Конституція України не встановлює жодних вимог ні до необхідності застосування Президента України вето, ні до його змістовного наповнення. Існує лише одна конституційна вимога – при поверненні закону до парламенту Глава держави надає з ним свої вмотивовані і сформульовані пропозиції (частина друга ст. 94). Отже, Президент України може скористатися правом вето на свій власний розсуд (дискреційні повноваження).

 

Таким чином, Основний Закон України уможливлює ситуацію, коли Президент України, як гарант додержання Конституції України може не скористатися правом вето при порушенні встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності прийнятого парламентом закону.

 

У цьому аспекті важливо підкреслити, що саме у зв’язку з порушенням конституційної процедури розгляду та прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-IV від 8 грудня 2004 року Конституційний Суд України визнав його таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

 

До питань конституційності процедури розгляду та ухвалення законів, безумовно, відноситься і практика неособистого голосування народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України. Ще у 1998 році Конституційний Суд України дійшов висновку, що в Конституції України відсутні положення, які надавали б право народному депутату України голосувати за іншого народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України, а «практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав»[6] (пункт 2 мотивувальної частини).

 

Це питання набуло особливої актуальності після обрання нового складу парламенту у 2012 році. Порушення конституційного припису щодо особистого голосування призвело до тривалого блокування роботи Верховної Ради України VII скликання на 1-ій сесії. І лише після внесення низки змін до Регламенту Верховної Ради України щодо особистого голосування за допомогою електронної системи та механізму переголосування за прийняті на пленарному засіданні рішень у разі виявлення факту порушення цих вимог[7], повноцінну роботу законодавчого органу було відновлено.

 

Неодноразові спроби визнати неконституційними чи нелегітимними окремі рішення парламенту[8] з підстав неособистого голосування через Конституційний Суд України та систему адміністративних судів України були безрезультатними. Конституційний Суд України у своїх Ухвалах (від 22 червня 2000 року № 43-у/2000, від 27 грудня 2001 року № 47-у/2001, від 14 березня 2002 року № 1-у/2002, 21 травня 2013 року № 20-у/2013) про відмови у відкритті конституційних проваджень у справах щодо відповідності Конституції України вищевказаних рішень Верховної Ради України зазначав, що встановлення фактичних обставин справи, у тому числі фактів правопорушень із боку народних депутатів України чи посадових осіб Верховної Ради України під час голосування та порушень ними Регламенту Верховної Ради України не належить до його повноважень.

 

Вищий адміністративний суд України, за повідомленнями прес-служб опозиційних парламентських партій, не прийняв до розгляду позов, поданий представниками «УДАРу», «Батьківщини» та «Свободи» про визнання протиправними дій та бездіяльності Верховної Ради України під час розгляду та ухвалення Закону України «Про всеукраїнський референдум» із формальних причин[9], і опозиція в подальшому буде звертатися у Європейського суду з прав людини[10].

 

У цьому зв’язку важливо звернути увагу на прецедентне за своїм змістом Рішення Європейського суду з прав людини «У справі Олександр Волков проти України», що набуло чинності з 27 травня 2013 року. Заявник, зокрема, скаржився, що під час голосування з питання про його звільнення з посади судді, окремі народні депутати незаконно голосували за тих народних обранців, що були відсутні на пленарному засіданні. На підтвердження цього було надано нотаріально посвідчені заяви чотирьох народних депутатів та відеозапис процедури голосування.

 

У підсумку Європейський суд з прав людини вирішив, що «рішення про звільнення заявника з посади судді було прийнято за результатами голосування за умов відсутності голосів «за» більшості конституційного складу Верховної Ради. Народні депутати свавільно та незаконно голосували за своїх колег, відсутніх на пленарному засіданні. Таким чином, рішення було прийняте всупереч ст. 84 Конституції, ст. 24 Закону України «Про статус народного депутата» 1992 року та ст. 47 Регламенту Верховної Ради, згідно з якими народні депутати повинні брати участь у пленарному засіданні та голосувати особисто» (пункт 1 Рішення)[11]. Хоча це Рішення Європейського суду з прав людини не стосується прийняття Верховною Радою України законів, але конституційна процедура прийняття всіх рішень парламенту (у тому числі законів та інших правових актів) є ідентичною (частина друга та третя ст. 84 Конституції України). Водночас «порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду чи ухвалення законів та інших правових актів є підставою для визнання їх неконституційними»[12].

 

Використання права вето до законів про внесення змін до Конституції України. Після відновлення попередньої редакції Основного Закону України Глава держави, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)[13], знову може застосовувати право вето до законів про внесення змін до Конституції України. Доцільність можливості застосування Президентом права вето щодо законів про внесення змін до Конституції України піддається сумніву законодавцями, політиками, суддями Конституційного Суду України, виходячи навіть із того, що такі закони ухвалюються конституційною більшістю парламенту при наявності висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Основного Закону України.

 

Зважаючи на це, робочі органи Конституційної асамблеї рекомендували передбачити положення, згідно з яким щодо закону про внесення змін до Конституції України не застосовується вето Президента України, а його участь у забезпеченні конституційності такого закону здійснюється в інших формах.

 

Оскільки процедура використання права вето Президентом прямо пов’язана з механізмом набрання чинності законами України, то в цьому контексті слід звернути увагу і на порядок оприлюднення прийнятих актів. Так, залишається нереалізованим конституційний припис про те, що «закони …, що визначають права і обов’язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом» (частина друга ст. 57). Більше того, наступна частина цієї статті Основного Закону України встановлює, що «закони …, що визначають права і обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними».

 

Зараз такий порядок встановлено у підзаконному нормативно-правовому акті, а саме в Указі Президента України вiд 10 червня 1997 року № 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності». Цей Порядок встановлює, що «закони України, … не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях»[14]. Разом із тим цей Порядок не врегульовує питання щодо зазначення підписів під текстами законів.

 

Висновки та рекомендації

Виходячи з вищезазначеного, при подальшій роботі над оновленням Конституції України у рамках Конституційної Асамблеї слід розглянути можливість уточнення положень розділів IV «Верховна Рада України» та V «Президент України», зокрема щодо:

- порядку офіційного оприлюднення законів у разі, якщо Президент України не підписав закон та/чи не повернув до Верховної Ради України закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями (право вето) у встановлений Конституцією України п’ятнадцятиденний термін. За основу можна взяти положення частини четвертої ст. 94 Конституції України в редакції Закону України від 8 грудня 2004 року № 2222- IV.

При цьому на законодавчому рівні, наприклад, у законі про нормативно-правові акти необхідно передбачити, що на сайті офіційного інтернет-представництва Президента України розміщується інформація про дату отримання з Верховної Ради України закону та дату підписання чи застосування права вето до закону (не пізніше ніж на наступний день після відповідної події);

- уточнення переліку законів, щодо яких Президент України може використати право вето, шляхом вилучення з нього законів: про внесення змін до Конституції України; щодо яких Верховна Рада України подолала застосоване Президентом України право вето; прийнятих у редакції, запропонованій Президентом України, в т.ч. після застосування до них права вето.

 

Окрім того, необхідно прийняти передбачений частиною першою ст. 57 Конституції України закон (наприклад, закон про нормативно-правові акти), що визначатиме порядок доведення до відома населення (оприлюднення) законів, що визначають права і обов’язки громадян.

 

На законодавчому рівні потребують врегулювання питання, пов’язані з визначенням органу (наприклад, Вищий адміністративний суд України чи Конституційний Суд України), до повноважень якого слід віднести встановлення фактів порушень Конституції та/чи Регламенту Верховної Ради України під час розгляду, ухвалення, набрання чинності законів.

 

Відділ політичних стратегій

(О.О. Даниляк)