"Посткіотські домовленності - новий план дій для України". Аналітична записка

Аналітичний матеріал

ПОСТКІОТСЬКІ ДОМОВЛЕНОСТІ – НОВИЙ ПЛАН ДІЙ ДЛЯ УКРАЇНИ

Одними з найважливіших і визнаних міжнародних угод, спрямованих на запобігання глобальним кліматичним змінам, є Рамкова Конвенція ООН про зміну клімату та Кіотський протокол до неї, в яких поряд з зобов'язаннями країн щодо обмеження викидів парникових газів визначені дії, що сприяють концентрації та спрямуванню значних фінансових ресурсів на потреби підвищення екологічної ефективності сфер енерговиробництва та енергоспоживання. Ефективне використання таких можливостей вимагає оволодіння відповідним міжнародним і національним регуляторно-правовим інструментарієм, проведення обґрунтованої й активної політики держави у відповідній сфері як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Основним завданням, зафіксованим у Конвенції, є стабілізація концентрації парникових газів у атмосфері на рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на глобальну кліматичну систему, що досягається через обмеження поточного рівня викидів парникових газів (за базовий рівень викидів прийнято рівень 1990 року). Конкретні кількісні зобов'язання щодо скорочення або обмеження викидів різняться в залежності від рівня розвитку країни. Для України та інших країн, що розвиваються, він обмежується рівнем 1990 року, для найменш розвинутих країн допускається незначне його збільшення.

До основних зобов'язань для розвинутих країн і країн з перехідною економікою Кіотським протоколом віднесено:

– проведення національної політики та здійснення заходів, спрямованих на запобігання змінам клімату шляхом обмеження й скорочення антропогенних викидів парникових газів і підвищення якості поглиначів і накопичувачів парникових газів;

– здійснення заходів щодо адекватної адаптації до змін клімату;

– щорічну розробку, публікацію та надання даних національних кадастрів антропогенних викидів та абсорбції поглиначами усіх парникових газів, що не регулюються Монреальським протоколом;

– підготовку відповідно до встановлених вимог національних повідомлень з питань зміни клімату.

 

За Рамковою ж Конвенцією зобов'язання стосуються питань:

– передачі сучасних технологій;

– сприяння науковим дослідженням;

– проведення систематичних спостережень за кліматичною системою;

– співпраці в галузі освіти, підготовки кадрів і освіченості населення тощо.

 

Реалізація Кіотського проколу передбачає можливість використання країнами-учасницями наступних економічних механізмів виконання зобов'язань («гнучких механізмів Кіотського протоколу»):

– механізм спільного впровадження, який полягає у можливості передачі будь-якій іншій Стороні або купівлі у неї одиниць скорочення викидів, отриманих в результаті проектів, спрямованих на скорочення антропогенних викидів парникових газів, або збільшення абсорбції поглиначами у будь-якому секторі економіки (покупцями одиниць скорочення викидів від впровадження проектів спільного використання можуть бути господарюючі суб’єкти розвинених кран, а продавцями – такі ж суб’єкти України й інших кран з перехідною економікою, в яких вартість заходів зі скорочення викидів парникових газів нижча);

– механізми торгівлі квотами на викиди парникових газів, згідно з якими Сторони, які мають встановлені кількісні зобов’язання щодо скорочення або обмеження таких викидів, можуть брати участь у торгівлі квотами з метою виконання своїх зобов’язань на додаток до внутрішніх дій того ж спрямування (торгівля квотами дозволяє двом державам - Сторонам Протоколу обмінюватися частиною своїх зобов’язань по викидах, тобто перерозподіляти між собою дозволений їм на визначений термін обсяг викидів парникових газів);

– механізми чистого розвитку, згідно з якими Сторони, які мають встановлені кількісні зобов’язання щодо скорочення або обмеження викидів, можуть реалізовувати проекти, спрямовані на скорочення викидів або збільшення поглинання парникових газів та сприяння сталому розвитку в країнах, які не мають таких зобов’язань (сертифіковані скорочення викидів, отримані внаслідок діяльності за такими проектами, можуть бути використані згаданими Сторонами для виконання своїх зобов’язань).

 

Збільшити

Рис. 1. Динаміка викидів парникових газів Україною у 1990-2008 рр.

Україна, яка ратифікувала і Рамкову Конвенцію ООН (29 жовтня 1996 року), і Кіотський протокол (4 лютого 2004 року), за рахунок спільних і скоординованих дій з Росією підтвердила необхідність особливого періоду для країн з перехідним станом економіки, що дало змогу визначити для них «м'які» кількісні зобов'язання: протягом 2008–2012 рр. не перевищувати щорічний обсяг викидів парникових газів базового (1990) року, що дає можливість отримати значний надлишок квот, який накопичується в їхніх умовах, а також має достатньо вагомий вартісний вираз і може бути спрямований на модернізацію економік країн, що розвиваються.

У 2012 році термін дії Кіотського протоколу закінчується, що обумовлює необхідність проаналізувати позитивні й негативні наслідки міжнародних угод у цій сфері, які слід врахувати у майбутніх угодах щодо протидії глобальним кліматичним змінам.

У цьому контексті передбачалося, що 15-та Конференція сторін Рамкової Конвенції ООН, яка відбулася в Копенгагені у грудні 2009 року, стане історичною віхою в історії міжнародного співробітництва, проте вона фактично закінчилася провалом.

У рамках переговорного процесу найважливішими були визнані питання адаптації та запобігання змінам клімату, передачі сучасних екологічних технологій, доступу до необхідних фінансових джерел, моніторингу, звітності та верифікації, які  мали знайти своє відображення в нових домовленостях. При цьому їх вирішення, враховуючи глобальний характер кліматичних змін, мало бути прийнятним для всіх без винятку країн та регіонів світу.

В якості основи для можливого варіанту домовленостей розглядався оприлюднений прогноз розвитку світової енергетики Міжнародною Енергетичною Агенцією - МЕА (World Energy Outlook 2009) й, зокрема, викладені в ньому Базовий та альтернативний Сценарії 450 [3].

Завдання обмеження зростання середньосвітової температури до 2⁰С викликає необхідність проведення «вуглецевої енергетичної революції». Для його реалізації необхідно стабілізувати концентрацію парникових газів в атмосфері на рівні 450 часток (ppm) еквіваленту СО₂, що визначено альтернативним Сценарієм 450, який передбачає після досягнення піку викидів СО₂ у 2020 році на рівні 30,9 Гт їх зменшення до рівня 26,4 Гт до 2030 року. Згідно з WEO-2009 досягти такого скорочення викидів можна лише шляхом одночасного застосування ефективних політичних інструментів (зокрема домовленостей щодо дії ефективних вуглецевих ринків), галузевих угод, національних програм та заходів, адаптованих до умов конкретних секторів і груп країн. За цим сценарієм найбільш розвинені країни мають взяти на себе національні зобов’язання зі скорочення викидів, починаючи вже з 2013 року, при цьому всі інші країни ухвалюють заходи та програми щодо видачі та продажу кредитів на викиди. Після 2020 року до розвинених країн повинні приєднатися Китай, Росія, Бразилія, ПАР  і країни Близького Сходу, взявши на себе подібні зобов’язання.

Головним потенціалом скорочення викидів має стати підвищення енергоефективності. За Сценарієм 450 понад половину загального скорочення викидів, зафіксованих у Базовому сценарії, можна забезпечити за рахунок збільшення енергоефективності кінцевого споживання паливно-енергетичних ресурсів. Інвестиції в енергоефективність, як правило, мають коротший термін окупності, а економія на вартості невикористаного пального разом з коштами від скорочення викидів протягом всього терміну експлуатації в багатьох випадках значно перевищують капітальні витрати на будівництво нових потужностей.

Сценарій 450 передбачає найбільш суттєві зміни в електроенергетиці, що стосуються як технологічного прориву, так і змін у структурі паливно-енергетичного балансу. Так електрогенерація на основі вугільних технологій до 2030 року має бути скорочена майже вдвічі (у порівнянні з Базовим сценарієм), в той час як частка атомної енергетики та відновлюваних джерел енергії значно зросте. Крім того, уловлювання та захоронення СО₂ в електроенергетиці та промисловості може забезпечити ще 10 % від загального скорочення викидів, передбачених Базовим сценарієм.

Суттєві зміни мають відбутися і в транспортній галузі. В першу чергу вони пов’язуються з підвищенням ефективності спалювання традиційних палив, використанням біопалива та реалізацією новітніх технологій будівництва гібридних та електромобілів. За Сценарієм 450 попит на нафту в транспортній галузі скоротиться на 12 млн барелів на добу, а підвищення енергоефективності нових літаків та використання авіаційного біопалива може забезпечити економію ще 1,6 млн барелів нафти на добу.

Вирішальну роль в реалізації Сценарію 450 мають відіграти нові механізми фінансування (інвестування). Для реалізації амбітних планів цього Сценарію необхідні значні фінансові вкладення, які на 10,5 трлн доларів перевищують відповідний показник Базового сценарію. Основними напрямами додаткового інвестування повинні стати:

– транспортна галузь – 4,7 трлн дол. (45%);

– комунальне господарство (передусім на закупівлю ефективного енергоспоживаючого обладнання, промислового та побутового устаткування та приладів) – 2,5 трлн дол.;

– електростанції – 1,7 трлн дол.;

– промисловість – 1,1 трлн дол.;

– біопаливо (переважно в технології другого покоління, поширення яких передбачається після 2020 р.) – 0,4 трлн дол.

 

Вартість додаткових інвестицій, необхідних для реалізації Сценарію 450, навіть в крайньому випадку компенсується отриманими прибутками в економіці, охороні здоров’я та підвищенні рівня енергетичної безпеки. Так, енергетичні витрати в транспорті, комунальному господарстві та промисловості мають зменшитися на 8,6 трлн дол. в період 2010 – 2030 рр., а економія палива лише тільки в транспортній галузі становитиме 6,2 трлн дол. В цьому контексті зауважується, що сукупні прибутки країн ОПЕК від експорту нафти знизяться на 16 % від передбачених у Базовому сценарії, проте в абсолютному вимірі будуть в 4 рази вищими за всі попередні 23 роки.

Незважаючи на загальну думку щодо значного фінансового тягаря цих зобов’язань для розвинених країн світу (які насамперед відповідальні за значну частину викидів) та необхідності надання більшої фінансової підтримки країнам, що розвиваються, питання рівня такої підтримки, механізмів надання допомоги тощо залишаються предметом для обговорення. Передбачається, що до 2020 року середня вартість парникових газів в еквіваленті СО₂ становитиме близько 30 дол. за тонну, що за умови реалізації обсягів скорочення викидів в межах 0,5 – 1,7 Гт гарантуватиме торговий обіг на рівні 40 млрд дол.

Визнаючи, що кліматичні зміни набувають все загрозливіших виявів, та усвідомлюючи необхідність спільних та узгоджених дій всієї світової спільноти, спрямованих на запобігання підвищенню глобальної температури понад 2⁰ С, Україна послідовно робить свій внесок у боротьбу з глобальними кліматичними змінами. Як країна, віднесена до Додатку 1 Кіотського протоколу, Україна активно запроваджує національні заходи адаптації до змін клімату й пом'якшення їх наслідків, впроваджує міжнародні «гнучкі» механізми Кіотського протоколу: проекти спільного впровадження та емісійної торгівлі за схемою «зелених інвестицій».

Реалізуючи на практиці тезу «спільної, але диференційованої відповідальності», Україна переймає на себе зобов'язання, що національний рівень викидів парникових газів у період до 2020 року не перевищуватиме 80 % базового рівня 1990 року за умови функціонування міжнародних механізмів компенсації скорочення викидів. Україна також готова розглянути подальші обмеження викидів у разі отримання фінансових ресурсів для впровадження низьковуглецевих енергоефективних технологій.

Україна бере активну участь в роботі над новою угодою, що має прийти на заміну Кіотського протоколу, дотримуючись наступного бачення:

Щодо форми угоди. Сторони мають досягти єдиної та цілісної угоди з визначеними юридичними зобов'язаннями усіх сторін.

 

Щодо терміну угоди. Термін дії нової угоди має сягати 2020 року з чітким визначенням можливостей його продовження на більш тривалий період – до 2050 року й далі.

 

Щодо базового року. В новій угоді 1990 рік має зберігатися як єдиний базовий рік для обрахування зобов'язань Сторін.

 

Щодо вуглецевих одиниць. Нова угода має передбачати перенесення вуглецевих одиниць з першого періоду зобов'язань за Кіотським протоколом, можливість їх банкінгу та запозичення.

 

Щодо статусу країн з перехідною економікою. Особливий статус країн з перехідною економікою, відображений у Рамковій Конвенції ООН про зміну клімату і в Кіотському протоколі, має бути збережений.

 

Щодо проектних механізмів. Нова угода має містити перевірені часом і досвідом проектні («гнучкі») механізми Кіотського протоколу. Водночас вона має передбачати спрощений доступ Сторін до наявних проектних механізмів і можливість оперативного запровадження нових.

 

Щодо ринкових механізмів. Нова угода має створювати умови для розбудови цілісного фінансового механізму національних систем торгівлі викидами і відповідних системних планів заходів щодо пом'якшення наслідків зміни клімату, а також для їх взаємозв'язку.

 

Щодо ядерної енергетики. Проекти з ядерної енергетики можуть бути долучені до механізмів нової угоди за умови суворого дотримання вимог МАГАТЕ.

 

Щодо моніторингу, звітності та верифікації. Усі Сторони нової угоди мають взяти на себе зобов'язання щодо суворого дотримання вимог міжнародного моніторингу, звітності та верифікації національних інвентаризацій викидів парникових газів, а також проектних та ринкових механізмів, що діють на теренах цих країн.

 

На жаль, позиція України за більшістю пунктів не знайшла підтримки ані серед українських неурядових екологічних об'єднань, ані під час самих переговорів. Так, вже на попередніх етапах обговорення національної позиції було вилучено пункт щодо ядерної енергетики. Проте ігнорувати внесок цієї галузі в протидію глобальним кліматичним змінам недоречно, оскільки саме ядерна енергетика є однією з основних і перспективних галузей енергетики України, що відображено у прийнятій Енергетичній стратегії України на період до 2030 року [1].

Незадоволення національних екологічних організацій і світової спільноти викликав також пункт щодо конкретних кількісних зобов'язань України зі скорочення викидів і базового року (80 % від 1990 року). Утім, детальний розгляд наявного стану викидів різних країн і регіонів світу (див. табл. 1) показує, що питомий (на одну особу) рівень викидів України у 2007 році хоча й перевищує середньосвітовий, значно поступається відповідному рівню країн Організації Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР) і, тим більше, США. Тобто найбільш розвинені країни є найбільшими забруднювачами навколишнього середовища. Водночас саме країни ОЕСР посідають провідні позиції за рівнем технологічного оснащення, що визначається показником вуглецеємності ВВП.

Таблиця 1

Основні показники інтенсивності та ефективності викидів парникових газів країн та регіонів світу у 2007 році

 

Якщо прийняти вимоги щодо зміни базового 1990 року для розрахунку кількісних зобов'язань з викидів (зменшення на 20 % від базового до 2020 року) на 2007 рік (останній рік наявності статистичних даних) і врахувати стратегічні наміри України досягти прийнятного рівня економічного розвитку (до середнього рівня країн ОЕСР), необхідно зменшити наявний рівень вуглецеємності ВВП в 4,75 разу (до 0,2 т екв. СО₂/дол.), що за нинішнього рівня технологічного розвитку є майже недосяжним.

Відтак, теоретично Україна могла б взяти на себе такі зобов'язання за наявності достатнього рівня інвестування та технологічного забезпечення. Кошти для такого прориву можна отримати лише за рахунок продажу достатньої кількості надлишкових рівнів викидів парникових газів, на які, в свою чергу, можна розраховувати лише у разі прийняття за базовий 1990 рік.

Крім того, одним із наслідків таких домовленостей є і певний негативний вплив на стан національної енергетичної безпеки: енергетичної незалежності, екологічної прийнятності, соціальної стабільності в країні. Враховуючи значний вплив такої угоди (у будь-якому остаточному форматі) на соціально-економічний розвиток країни, формування обґрунтованої, прийнятної та взаємовизнаної національної позиції на переговорах має стати наріжним каменем ефективної внутрішньої та зовнішньої політики країни у цій сфері, предметом широкого фахового і громадського обговорення.

Єдиним можливим шляхом розв’язання ситуації, що склалася на цьому напрямі, є обґрунтований компроміс між наявними фінансовими можливостями країн-лідерів, потенціалом технологічного переоснащення й конкретними діями всіх країн і регіонів світу, спрямованих на зменшення шкідливого впливу парникових газів, і необхідністю їх достойного соціально-економічного розвитку. У зв'язку з цим необхідні розробка й ефективна реалізація взаємоузгоджених стратегій як загального соціально-економічного, так і екологічного розвитку.

На жаль, у Копенгагені в грудні 2009 р. не вдалося досягти компромісу стосовно необхідності досягнення певного рівня антропогенного впливу на навколишнє середовище та потрібних для цього фінансових ресурсів. Підписана, в тому числі й Україною, політична декларація формулює лише загальні цільові настанови і не містить конкретних зобов'язань і механізмів для їх реалізації. Тобто завдання розроблення взаємоприйнятного механізму запобігання кліматичним змінам після 2012 року та використання можливостей наявних домовленостей залишається актуальними як для України, так і для всіх країн та регіонів світу.

Президент України у своєму посланні до народу визначив завдання «освоєння нових глобальних регуляторів конкурентоздатності» [4]. До них віднесено проведення, починаючи вже з поточного року, заходів зі скорочення викидів парникових газів за рахунок коштів від продажу квот; створення внутрішнього вуглецевого ринку у секторах економіки, де це доцільно; активну участь України у міжнародних переговорах зі зміни клімату та у формуванні нових підходів до міжнародної торгівлі квотами на викиди парникових газів з метою збереження найбільш прийнятних умов посткіотських домовленостей.

Тож відповідні державні структури, передусім Національне агентство екологічних інвестицій, Міністерство палива та енергетики України, Національне агентство з ефективного використання енергетичних ресурсів та інші мають активізувати роботу щодо розроблення відповідних програм діяльності як стратегічної спрямованості (Національна стратегія сталого розвитку, коригування Енергетичної стратегії України до 2030 року тощо), так і в напрямі обґрунтування позицій України для підготовки нової угоди.

Першочергові кроки у реалізації останнього напряму включають наступне.

1. Підготовка й узгодження обґрунтованої позиції України (Національна агенція екологічних інвестицій) щодо прийняття нових посткіотських домовленостей, особливо в частині визначення залежностей між кількісними показниками можливого скорочення викидів парникових газів, відповідними інвестиційними коштами й прогнозними показниками як загального соціально-економічного розвитку держави, так і стратегіями сталого розвитку країни та окремих галузей.

2. Остаточне визначення й прийняття позиції України щодо посткіотських домовленостей на засіданні РНБО України, а також вирішення питання формування на постійній основі складу української делегації на таких переговорах.

3. Проведення широкої кампанії як у країні, так і на міжнародному рівні для ознайомлення з визначеною позицією України та здобуття її підтримки.

4. Визначення переліку підприємств – найбільших забруднювачів, розроблення та контроль виконання заходів щодо суттєвого зменшення їх негативного впливу, у тому числі за рахунок їх приєднання до міжнародних механізмів інвестування зменшення викидів (механізмів спільного впровадження).

5.   Розроблення й широке впровадження внутрішніх механізмів розподілу фінансових коштів для інвестування заходів зі скорочення викидів парникових газів, в першу чергу отриманих від продажу квот на такі викиди.

6.    Забезпечення контролю й відповідальності за цільове та ефективне використання інвестиційних коштів екологічного призначення.

Підсумовуючи наведене, варто зауважити, що процес переговорів щодо протидії глобальним кліматичним змінам триває і потребує значної та постійної уваги державних органів влади для формування та ефективної реалізації відповідної національної стратегії на цьому напрямі.

Регіональний філіал НІСД у м. Дніпропетровську

(В. Бараннік) 

Джерела

1. Енергетична стратегія України на період до 2030 року [Електронний ресурс], прийнята розпорядженням КМУ № 145р від 15.03, режим доступу: http://mpe.kmu.gov.ua/fuel/control/uk/publish/article?art_id=102759&cat…

2. Протидія глобальній зміні клімату у контексті Кіотських домовленостей: український вимір [Електронний ресурс] // Аналітична доповідь – К.:НІСД, Нацекоінвестагенство України, Фонд цільових екологічних інвестицій, 2010.– 28 с., режим доступу: http://www.niss.gov.ua

3. World Energy Outlook 2009 – основные положения [Електронний ресурс] // OECD/IEA, 2008, режим доступу: http://www.iea.org

4. Послання Президента України Віктора Януковича до Українського народу [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.gov.ua/news/17307.html