"Європейський досвід стратегічного оборонного менеджменту. Уроки для України". Аналітична записка

Зміна зовнішньополітичного курсу України обумовила новий цикл розвитку її сфери безпеки. Оновлені ключові стратегічні документи – Воєнна доктрина і Стратегія національної безпеки. Доопрацьовується Концепція реформування та розвитку Збройних сил України (Концепція ЗС). Результативність їх впровадження залежить від якості стратегічного оборонного менеджменту (ОМ), який розглядається як інструмент інтенсивного впровадження оборонної політики держави. Вважається, що проблеми оборонного будівництва, які потребують менеджерських рішень, схожі на всьому європейському просторі[1].

 

Стратегічний ОМ передбачає аналіз передумов найкращого впровадження документів вищого рівня, вибір відповідної політики впровадження, моніторинг, підсумкове оцінювання ступеня досягнення поставлених цілей, перегляд та коригування стратегічних документів.

 

Дана записка містить аналіз передумов реалізації нових стратегічних рішень в оборонній сфері України.

Для результативного впровадження оборонної політики та успішної імплементації документів стратегічного рівня європейські фахівці у сфері державної політики  виділяють десять необхідних передумов[2].

 

1. Зовнішні обставини не створюють суворих обмежень. Європейський досвід свідчить, що економічні, демографічні та інші зовнішні обмеження обумовлюють суттєве обмеження чисельності збройних сил (ЗС) держави. При цьому вони повинні мати високий ступінь готовності (наприклад, Росія планує довести до рівня постійної бойової готовності 100% бойових частин своїх ЗС) і достатній технічно оснащений мобілізаційний ресурс (наприклад, ЗС Польщі мають активний кадровий резерв на рівні 20% загальної чисельності особового складу, а за необхідності їх чисельність може збільшитися на 250 %).

Для проведення успішного ОМ в умовах економічних обмежень вважається необхідним, щоб міністерство оборони країни було частиною менеджерської структури загальної системи державного управління, при цьому його організаційна структура була відокремлена від військового персоналу, а оборонна сфера знаходилась під дією демократичного цивільного контролю[3]. При цьому продуктом оборонної політики держави європейські фахівці розглядають не тільки її військові спроможності, але й суспільне і політичне відчуття безпеки усередині країни, й її міжнародний статус.

Економічна ситуація в Україні накладає певні обмеження на розвиток її оборонної сфери. Стратегічні рішення, які передбачаються проектом нової Концепції ЗС, щодо скорочення ЗС (до 100 тис. ос.), завершення їх професіоналізації, їх технічного переоснащення, збільшення чисельності військового резерву (до 8 % від загальної чисельності ЗС)[4] відповідають європейському досвіду реформування оборонної сфери в умовах жорстких економічних обмежень.

 

Сформована в країні система державного управління оборонною сферою організаційно відповідає європейським критеріям – міністерство оборони (у складі цивільних чиновників і під керівництвом цивільного міністра) є частиною загальнодержавної системи управління. При головному органі управління сектором безпеки держави – Раді національної безпеки і оборони (РНБО) України створено Комітет з реформування і розвитку Збройних Сил України та оборонно-промислового комплексу[5]. Призначення виконавчим секретарем такого комітету Секретаря РНБО дає підстави для зростання ролі цього державного органу у формуванні і впровадженні оборонної політики. Разом з тим, слід зазначити, що не всі законодавчо встановлені важелі впливу використовуються цим органом, наприклад, повноваження з контролю виконання рішень РНБО, обговорення проектів державного бюджету в частині оборони і національної безпеки на її засіданнях.

В системі державного управління оборонною сферою низькою є роль парламенту у формуванні оборонної політики, який залишається поза розглядом оборонних програм (попри законодавчу норму[6]), стратегій і концепцій.

 

2. Для імплементації стратегічних документів необхідні належний час і достатні ресурси. Це підтверджує, наприклад, воєнна реформа Словаччини, яка викликала найбільше критики у партнерів з НАТО. Перша її спроба зазнала фіаско через брак часу і коштів. Процес реальної інтеграції Словаччини до НАТО, навіть після підписання рамкового документа та щорічної актуалізації індивідуального партнерського плану, гальмувався до початку 2000-х років через брак коштів (виділялось 0,1 % оборонного бюджету). Рішення про активізацію процесу інтеграції супроводжувалось збільшенням витрат з оборонного бюджету до 4,1 %.

Українська практика минулих років також показала, що для реалізації такого стратегічного рішення, як професіоналізація армії до 2011 року, не вистачило ресурсів і часу, що спричинило продовження кінцевого терміну. У проекті нової Концепції ЗС передбачаються високі темпи перетворень у ЗС: технічного переоснащення – через 4,5 років 30 % нових систем ОВТ, скорочення їх чисельності – майже 60 тис. військових за 33 місяці, у ті ж терміни виправлення дисбалансу між бойовими частинами і частинами забезпечення (співвідношення між якими сьогодні відповідно 43 % і 57 %) до європейського рівня (в Польщі – 76 % і 24 %, в Румунії – 71 % і 29 %, в Туреччині – 68 % і 32 %). Всі ці заходи потребують гарантованих фінансових ресурсів держави (див. п.3). Україні, за оцінками авторів проекту нової Концепції ЗС, на її реалізацію знадобиться 155 млрд грн, які сьогодні не можна вважати гарантованими (Міністерство оборони прагне довести витрати на армію до 1,4 % ВВП, хоча останні роки вони були на рівні близькому до 1 % ВВП).

 

3. Потрібні ресурси мають бути наявними. Як відомо, при недостатності наявних ресурсів проводиться оптимізація сил та засобів оборони і визначаються пріоритети. Цей процес має національну специфіку. Так, наприклад у донатовській Словаччині, після опрацювання сценаріїв можливих загроз і визначення «об’єктивних сил», необхідних для реагування на них, було виділено так звані «програмні сили» – сили для яких розроблялися програми, доступні з точки зору ресурсів, і які відповідали специфічним оборонним вимогам країни. Після вступу до НАТО і прийняття Словаччиною нових стратегічних документів оборонного планування спостерігалось стійке невиконання урядом зобов’язань щодо витрат на оборону в розмірі 2 % ВВП. Проведена комплексна оцінка розвитку оборонної сфери показала нереальність досягнення попередньо планованих цілей та пріоритетів. Країна прийняла рішення про перегляд стратегічних документів з метою гармонізації військово-політичних амбіцій з реальними ресурсними можливостями.

В Україні згідно з прогнозними показниками видатків із загального фонду державного бюджету на потреби оборони, визначеними Постановою Кабінету Міністрів № 568 від 07.07.2010 р. обсяг відповідного бюджетного фінансування з 2012 до 2017 року закладався на рівні до 103 млрд грн. Навіть з урахуванням збільшення реального фінансування із загального фонду відносно згаданих прогнозних показників (у 2011 році – на 11 %, у 2012 р. – на 14 %) і використання спеціального фонду (який не перевищував 20 % загального фінансування і наповнювався менше ніж наполовину) досягнення необхідного рівня фінансування реформи армії потребує комплексного вирішення і політичної волі (в тому числі антикорупційних заходів).

 

4. Політика, яку необхідно реалізовувати, спирається на причинно-наслідковий зв’язок. Воєнна політика європейських країн демонструє тісний причинно-наслідковий зв’язок між зовнішньополітичними, макроекономічними змінами і перетвореннями в ЗС. Наслідки світової економічної кризи, які поставили під загрозу банкрутства ряд європейських країн (Грецію, Португалію, Румунію, Естонію, Латвію) значно послабили Євросоюз загалом. Нові зовнішньополітичні тренди, які намітились останнім часом в Європі – малоймовірність воєнної загрози біля кордонів НАТО, налагодження співробітництва з Росією, локальна інтеграція всередині НАТО (французько-британська співпраця: створення спільного ядерно-дослідного центру, відкриття доступу на військові об’єкти друг друга, спільні дослідні проекти, спільний експедиційний корпус, спільна експлуатація техніки тощо) – всі ці чинники стали причиною радикального скорочення воєнних витрат країн європростору.

Досвід воєнного реформування сусідніх з Україною країн (Польща, Словаччина, Румунія та ін.) показує причинно-наслідковий зв’язок скорочення чисельності ЗС з одночасним розв’язанням наступних комплексних завдань: удосконаленням системи управління ЗС з акцентом на механізми контролю; значним підвищенням їх боєздатності за рахунок їх реструктуризації, професіоналізації (з акцентом на сили швидкого реагування) і технічного переоснащення на сучасні зразки ОВТ; збільшенням інноваційних витрат за рахунок скорочення кількості військових частин і розпродажу військового майна, що вивільняється; реструктуризацією та технологічним оновленням національного ОПК з відмовою від закупівлі обладнання, яке безпосередньо не сприяє планам реформування оборонної сфери.

 

Крім того спостерігається залежність результатів реформування ЗС від наступних чинників: стратегії держави та суспільної орієнтованості у вирішенні проблем національної безпеки; рівня професіоналізму офіцерського корпусу та механізму його стимулювання; методології управління процесом реформування ЗС; фінансового забезпечення реформи та його цільового використання, рівня корупції; рівня міжнародної допомоги партнерів по блоку.

 

Для України рішення про скорочення ЗС (що передбачається проектом нової Концепції ЗС) лежать в межах загальноєвропейських тенденцій та причинно-наслідкового зв’язку загроз і параметрів ЗС. Для збереження повноти такого зв’язку Україні необхідно прискорити темпи реформування ОПК і посилити його інноваційну складову.

Інший аспект передумови, що розглядається, становить гармонізація комплексу документів стратегічно рівня. В цьому контексті актуальним є достатність правової бази і послідовність прийняття документів, які визначають політику реформування оборонної сфери. Наприклад у Словаччині, правовий супровід реформи забезпечувався комплексом стратегічних документів: Стратегія національної безпеки, Стратегія оборони, Концепція розвитку ЗС – Модель збройних сил 2010, Довгостроковий план розвитку Міністерства оборони з перспективою до 2015 року.

Сьогодні для України кількісні оцінки, наприклад Державної програми розвитку Збройних Сил до 2017 року та Державної цільової оборонної програми розвитку озброєння та військової техніки Збройних сил України на 2012-2017 роки (прийнятої наприкінці минулого року урядом), є завчасними без прийняття Концепції ЗС.

 

5. Зв’язок між причиною і наслідком має бути прямим (без проміжних ланок). Приклад прямого причинно-наслідкового зв’язку завдань ЗС і пріоритетів військово-технічної політики європейських країн продемонструвала нещодавно Польща. Вона була практично єдиною державою-членом ЄС, що попри фінансову кризу не скорочувала витрати на оборону, і у 2012 році запланувала витрати на закупівлю нового озброєння більші на 20 % ніж у минулому році[7]. В той же час вона припинила фінансування програми будівництва національних корветів. Прем’єр-міністр пояснив рішення уряду тим, що величезні кошти витрачаються на воєнні цілі, які не мають нічого спільного з обороною. Це рішення було прийняте попри протидію з боку військово-морського відомства, яке мотивувало свою позицію необхідністю збереження підприємства, утримання якого коштує щорічно більше 7 млн євро (при цьому більше ніж за 10 років жоден військовий човен не було збудовано).

Такі ж паралелі можна провести для України. Складною з точки зору прямого зв’язку загроз, економічних можливостей і визначених військово-технічних пріоритетів є оцінка військово-морської компоненти українських ЗС. Роботи зі створення багатоцільового корвета ведуться відповідно до Розпорядження КМ (№ 325 від 09.08.2005 р.). На сьогодні завершене його проектування і пройшла закладка першого судна, прийняте рішення про фінансування проекту в межах відповідної цільової програми, однак невизначеності щодо доцільності його побудови в координатах нової Концепції ЗС (за визнанням начальника ГШ ЗС 2010 року, цей проект напряму не пов’язаний з питанням обороноздатності країни[8]) не дають можливості стверджувати про гарантоване його фінансування, оскільки запланована вартість зразка складає понад 250 млн євро[9] (майже третину оборонного бюджету України останніх років).

 

6. Зовнішня залежність є мінімальною. Умовою успішного впровадження оборонної політики є наявність єдиної незалежної організації з менеджерськими функціями, відповідальної за впровадження оборонної політики[10]. З урахуванням національної специфіки деякі країни надають перевагу створенню правління або ради оборонного менеджменту з відповідним статусом та колом повноважень. Інші не роблять інституційного розподілу між організаційними структурами і менеджерськими завданнями. Так у Великій Британії оборонний менеджмент перебуває у компетенції Ради оборонного менеджменту при Раді оборони. У Франції оборонний менеджмент здійснюється двома комітетами міністерства оборони – комітетом з оборонних інвестицій, очолюваним міністром оборони, та фінансовим комітетом, який займається бюджетними питаннями. Але за будь-яких організаційних особливостей оборонний менеджмент є законодавчо врегульованим, з визначеною мірою відповідальності цивільних і військових менеджерів всіх рівнів.

При РНБО України доцільно створити підрозділ на кшталт Ради оборонного менеджменту з відповідною системою інформаційно-аналітичного забезпечення (штату менеджерів).

 

7. Розуміння та узгодженість цілей. Ця передумова втілює принцип системності. Цілісною системою протидії загрозам національної безпеки європейські країни вважають сектор безпеки.

Нова Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента № 389/2012 від 8 червня 2012 р., як цілісну систему розглядає Сектор безпеки і оборони (який ще потребує інституалізації). Його воєнна складова в категоріях українських законів – Воєнна організація (ВО), тому Концепції ЗС має передувати Концепція розвитку Воєнної організації (прийняття якої передбачала ще попередня Стратегія національної безпеки України).

 

До останнього часу питання ВО не стояло на порядку денному, хоча за відсутності загальної концепції поточні заходи щодо удосконалення структур та функції окремих складових ВО виглядають фрагментарними і безсистемними, непереконливими відносно перспектив їх розвитку.

 

Парламентські слухання 23.05.2012 р. «Про стан та перспективи розвитку Воєнної організації та сектору безпеки України» також залишили питання системності в оборонній сфері поза межами, навіть питання узгодженості цілей і пріоритетів ЗС і ОПК.

 

8. Завдання цілковито визначені у правильній послідовності. Європейська практика свідчить, що просуваючись до узгоджених цілей, необхідно докладно і в чіткій послідовності визначити завдання кожного з учасників імплементації воєнної політики.

 

Сьогодні для України гострим є питання реалізації однієї з стратегічних цілей воєнної реформи – технічного переоснащення ЗС України, що потребує паралельного та одночасного реформування Збройних сил і трансформації ОПК[11]. Тому концепції розвитку ЗС і ОПК мають прийматися одночасно.

 

Прийняття взаємоузгоджених Держпрограми реформування та розвитку Збройних сил (якої сьогодні ще нема) і Держпрограми розвитку озброєння і військової техніки (яка затверджена) має відбуватися паралельно з прийняттям Держпрограми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу (якої сьогодні нема, і промисловість існує у власній системі координат). Крім того ці програми мають базуватися на аналізі можливостей вітчизняних науки та технологій.

 

Вирішення складних питань розвитку ОПК тільки організаційним шляхом (за рахунок створення Державного концерну «Укроборонпром») поки що не принесло результатів. Щоб вивести його на технологічно новий рівень, який передбачається новою Концепцією ЗС, необхідно об’єднати можливості науки, технологій та виробництва. Передумови для цього є. Президією НАН України за участю Міністерства оборони та генеральних конструкторів ОПК напрацьований перелік фундаментальних і прикладних досліджень, які можуть бути використані для модернізації та створення нових зразків ОВТ. Але цей документ стратегічного рівня не знайшов втілення ні у згаданій Державній програмі розвитку озброєнь і військової техніки, ні в оборонному замовленні на 2012 рік[12].

 

9. Наявність довершеної комунікації та координування. Ця передумова пов’язана з централізованою системою управління. Європейський досвід доводить, що координування – це не просто передача інформації або створення належних структур управління. Воно передбачає використання влади[13].

 

В централізованій системі державного управління оборонною сферою України РНБО як орган, який за статусом, повноваженнями та функціями призначений координувати розвиток оборонної сфери держави, а на його Апарат покладене організаційно-технічне, інформаційно-аналітичне та інше забезпечення вищезгаданого Комітету з реформування Збройних сил та ОПК, повинен мати відповідний підрозділ, який би об’єднував зусилля Міністерства оборони, Міністерства економічного розвитку (або спеціального органу управління на кшталт агентства з питань ОПК), Адміністрації Президента, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Національної академії наук та різних ланок зворотного зв’язку системи державного управління – Інспекції з питань контролю за діяльністю військових формувань при Адміністрації Президента України, профільного парламентського комітету, наукових установ та громадських аналітичних центрів тощо.

 

10. Структури управління при конфлікті інтересів можуть вимагати цілковитого послуху. В європейській практиці органи управління, не тільки наділені повноваженнями і відповідальністю, а й мають реальну владу виконувати ці повноваження, безпосередньо впливати на процес імплементації. В українській практиці включення до сфери компетенції РНБО контролю за діяльністю органів виконавчої влади залишилось без належної законодавчої регламентації порядку його здійснення. Можливість Секретаря РНБО порушувати питання щодо відповідальності посадових осіб за невиконання рішень РНБО не підкріплена законодавчо, що призводить до невиконання і відповідних указів Президента і державних програм[14].

 

Висновки та пропозиції

1. Аналіз передумов імплементації нових стратегічних документів оборонної сфери України з урахуванням європейського досвіду виявив такі основні перешкоди для успішного впровадження оборонної політики України:

• негарантованість фінансового забезпечення воєнної реформи;
• недосконалість нормативно-правового супроводу воєнної реформи, в тому числі в частині повноти, узгодженості і послідовності комплексу документів вищого рівня;
• недостатня ефективність системи державного управління оборонною сферою, в частині використання управлінських важелів РНБО і парламенту;
• незавершеність організаційного формування структури оборонного менеджменту;
• відсутність механізму проведення стратегічного оборонного менеджменту.

 

2. Для покращення якості стратегічного оборонного менеджменту в Україні доцільно здійснити такі першочергові кроки:

• завершити процес інституалізації сектору безпеки і оборони, як цілісної системи забезпечення національної безпеки України, розробивши відповідну концепції розвитку і Концепцію розвитку Воєнної організації;
• забезпечити одночасність і прийняття узгоджених Концепції реформування та розвитку Збройних сил України і Концепції реформування оборонно-промислового комплексу України з посиленням інноваційної складової і пріоритетністю напрямів розвитку, що мають стратегічний вплив на обороноздатність держави;
• розробити механізм моніторингу і оцінки ступеню досягнення стратегічних цілей та перегляду стратегічних документів;
• в Апараті РНБО створити підрозділ з відповідними функціями і повноваженнями оборонного менеджменту;
• процедурно регламентувати порядок здійснення повноважень РНБО з контролю за діяльністю органів виконавчої влади, в частині порушення питання щодо відповідальності посадових осіб за невиконання рішень РНБО.

 

РФ НІСД у м. Дніпропетровську

О.Г.Шаталова